“壓覆”礦產(chǎn)資源是個嚴(yán)格的法律概念，但法律法規(guī)并沒對“壓覆”進(jìn)行定義。進(jìn)行風(fēng)電項目建設(shè)，如涉及“壓覆”礦產(chǎn)，究竟應(yīng)辦理哪些合規(guī)手續(xù)；對于可以不作“壓覆”處理的，是否僅需與礦權(quán)人簽署“準(zhǔn)壓協(xié)議”？是否還需要開具不壓覆礦產(chǎn)證明？今天，我們通過一則案例為您分析其中的合規(guī)要點。
來源：陽光時代法律觀察
作者：葛志堅 王佳玉 王曉婕
01、“壓覆”礦產(chǎn)概念及認(rèn)定
原國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號）（以下簡稱“137號文件”）的規(guī)定是最接近概念的表述：“凡建設(shè)項目實施后，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的，都應(yīng)按本通知規(guī)定報批”、“建設(shè)項目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的，不作壓覆處理”。
可見，法律意義上的“壓覆”不僅是項目與礦區(qū)范圍物理上的重疊，而是達(dá)到了導(dǎo)致重要礦產(chǎn)資源“不能開發(fā)利用”的程度。至于如何認(rèn)定，上述規(guī)定并未予以明確。實踐中，為了貫徹落實國土資源部的上述規(guī)定，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況出臺了相應(yīng)的配套規(guī)定。
以河南省為例，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理工作的通知》（豫政辦〔2013〕101號）等文件對“不作壓覆處理”規(guī)定了：1、是否影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的論證報告；2、省地質(zhì)勘查項目管理辦公室審查；3、礦業(yè)權(quán)人和項目單位簽字認(rèn)可等程序。
此外，自然資源部已經(jīng)于2019年5月明令取消了未壓覆礦產(chǎn)的證明文件，許多地方行政主管部門也不再出具“不作壓覆處理”的證明；許多合作協(xié)議中約定以某證明文件作為付款節(jié)點的安排，也失去了參考基準(zhǔn)。
02、案情簡介
收購方TB公司與轉(zhuǎn)讓方簽署《合作協(xié)議》，約定由TB公司收購轉(zhuǎn)讓方持有的100%目標(biāo)公司股權(quán)。轉(zhuǎn)讓方負(fù)責(zé)辦理目標(biāo)公司持有的20兆瓦舞鋼分散式風(fēng)電項目（以下簡稱：“本項目”）全部前期手續(xù)，包括核準(zhǔn)、用地預(yù)審、環(huán)評、地災(zāi)以及“無壓覆礦產(chǎn)證明、壓覆礦產(chǎn)資源免責(zé)協(xié)議”等14項手續(xù)，并約定由收購方向轉(zhuǎn)讓方按照0.45元／瓦支付前期手續(xù)服務(wù)費；其中，辦理無壓覆礦產(chǎn)證明、壓覆礦產(chǎn)資源免責(zé)協(xié)議并經(jīng)轉(zhuǎn)讓方審核移交確認(rèn)后，轉(zhuǎn)讓方支付服務(wù)費的20%。
2018年9月4日，轉(zhuǎn)讓方向TB公司移交了前期手續(xù)批文、辦理了目標(biāo)公司控制權(quán)的移交工作（公章、印鑒等），其中包含了礦權(quán)人簽署的免責(zé)協(xié)議。
2019年8月29日，目標(biāo)公司將《某分散式風(fēng)電項目擬壓覆礦產(chǎn)資源儲量核實評估報告》提請河南省礦產(chǎn)資源儲量評審中心評審。經(jīng)評審，主審專家認(rèn)為本項目擬征地范圍與礦業(yè)權(quán)形成事實壓覆；雖然簽訂了免責(zé)協(xié)議，但不能完全消除安全隱患，故退回報告。因壓覆礦手續(xù)未能辦理，本項目停滯未能建設(shè)。
后轉(zhuǎn)讓方起訴TB公司主張索要相應(yīng)服務(wù)費及違約金。
03、裁判觀點
本案的爭議焦點是服務(wù)費支付條件是否成就；但背后的問題是《合作協(xié)議》約定的條件是否明確，項目未能推進(jìn)的責(zé)任何在？一審法院全部支持了原告訴請，二審法院酌情核減了部分服務(wù)費。結(jié)合法院的觀點，我們分析如下：
（一）公司控制權(quán)對于礦產(chǎn)壓覆手續(xù)辦理的影響
一審法院認(rèn)為：本項目被河南省礦產(chǎn)資源儲量評審中心退理后，TB公司未積極行使管理權(quán)，至今未推進(jìn)，無法實現(xiàn)合同目的…。本項目壓覆礦產(chǎn)資源儲量評估報告系在TB公司取得目標(biāo)公司管理權(quán)后所為，評審未通過的風(fēng)險亦應(yīng)由TB公司承擔(dān)。
（二）異議的及時提出
二審法院認(rèn)為：TB公司在接收文件時對壓覆礦產(chǎn)資源免責(zé)協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是明知的。因雙方未對免責(zé)協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行事先約定，TB公司亦未在文件交接時提出轉(zhuǎn)讓方提供的免責(zé)協(xié)議不合格，故一審未認(rèn)定轉(zhuǎn)讓方提供的免責(zé)協(xié)議違約，并無不當(dāng)。但二審法院酌情認(rèn)定轉(zhuǎn)讓方存在一定的責(zé)任，核減了部分服務(wù)費。
04、經(jīng)驗教訓(xùn)
約定由轉(zhuǎn)讓方負(fù)責(zé)項目批文手續(xù)辦理是新能源項目的常見安排。對于壓覆礦產(chǎn)等較為復(fù)雜的合規(guī)手續(xù)，往往難以按照某個文件（手續(xù)）作為付款的標(biāo)志。收購方按照“交鑰匙”工程思路“坐等”轉(zhuǎn)讓方辦理相關(guān)手續(xù)，存在較大的風(fēng)險。
（一）明確壓覆礦產(chǎn)處理的主要思路和步驟
我們可以用“查詢”、“評估”、“準(zhǔn)壓”和“審批”幾個關(guān)鍵詞概括壓覆礦產(chǎn)辦理的主要步驟和思路。
所謂“查詢”，是指建設(shè)單位應(yīng)向省級自然資源主管部門查詢擬建項目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況。
所謂“評估”，是指查詢后需要壓覆的，委托有資質(zhì)單位編制評估報告的行為（以論證確需壓覆的必要性等）。對于存在礦業(yè)權(quán)，但經(jīng)評估論證不影響正?？辈殚_采的，不作壓覆處理。
所謂“準(zhǔn)壓”，是指對于存在礦業(yè)權(quán)的，需要項目單位與礦權(quán)人達(dá)成一致意見（包括同意壓覆、補償金等，即準(zhǔn)壓協(xié)議）。這里的一種特殊情況是經(jīng)評估不壓覆礦產(chǎn)資源，但存在探礦權(quán)，仍然需要與探礦權(quán)人達(dá)成準(zhǔn)壓協(xié)議。
所謂“審批”，是指確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，應(yīng)經(jīng)省級以上自然資源主管部門的審批。當(dāng)然，2019年5月之后，自然資源主管部門一般不再開具不壓覆礦產(chǎn)的證明。
（二）審慎理解不動產(chǎn)權(quán)證對于壓覆礦產(chǎn)手續(xù)的影響
壓覆礦產(chǎn)手續(xù)是《礦產(chǎn)資源法》及137號文件規(guī)定的剛性程序。但問題是如果風(fēng)電項目已經(jīng)辦理了不動產(chǎn)權(quán)證，是否意味著未辦理壓覆礦產(chǎn)手續(xù)不再具有法律風(fēng)險？
雖未能檢索到風(fēng)電項目的案例，但在河南高院二審、最高院再審的一則壓覆礦產(chǎn)糾紛（案號：（2019）豫民終856號判決中）中，司法機(jī)關(guān)認(rèn)定了即使持有不動產(chǎn)權(quán)證，建設(shè)項目在該不動產(chǎn)權(quán)證范圍內(nèi)改擴(kuò)建行為仍構(gòu)成法律意義上的壓覆，仍需要履行壓覆礦產(chǎn)審批手續(xù)，否則將構(gòu)成侵權(quán)行為；河南省新密市人民法院審理的排除妨害糾紛中（案號：（2014）新密民一初字第606號），司法機(jī)關(guān)同樣認(rèn)為，所涉用地范圍內(nèi)，礦業(yè)權(quán)設(shè)立在先，建設(shè)項目開發(fā)在后，即便后續(xù)建設(shè)項目取得該范圍內(nèi)土地使用權(quán)證，如建設(shè)項目影響礦業(yè)權(quán)人繼續(xù)開采的，仍構(gòu)成侵權(quán)。礦業(yè)權(quán)人有權(quán)向土地使用權(quán)人主張排除妨害或賠償損失等。我們認(rèn)為該案例判決的精神對風(fēng)電項目同樣適用。
（三）審慎理解“交鑰匙”在壓覆礦產(chǎn)手續(xù)辦理中的意義
通常來講，收購方會設(shè)定一系列付款節(jié)點并與重要手續(xù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)。但在壓覆礦產(chǎn)手續(xù)辦理中，存在太多“變量”，需要收購方深入項目并作出及時反饋和判斷。例如在本項目中，一旦無法按照“不作壓覆”處理，本項目下一步應(yīng)該如何推進(jìn)？壓礦報批手續(xù)由哪方負(fù)責(zé)？探轉(zhuǎn)采后的壓礦補償由哪方承擔(dān)？在過早的取得公司控制權(quán)后，收購方任何延誤行為都可能構(gòu)成轉(zhuǎn)讓方免責(zé)的理由。
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