中國電力企業(yè)聯(lián)合會黨組書記、常務(wù)副理事長 楊 昆
習(xí)近平總書記在十九大報告中要求：“推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”“優(yōu)化區(qū)域開放布局，加大西部開放力度”“強化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局”。
而加快西南水電建設(shè)，是撬動西部大開發(fā)形成新格局的重要重要支點，對于加快電力轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)能源電力高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)民族團結(jié)和社會穩(wěn)定、點燃西部經(jīng)濟發(fā)展“引擎”、建設(shè)美麗中國具有重要意義。
一是促進(jìn)藏區(qū)加快發(fā)展。西藏1.74億千瓦水電持續(xù)開發(fā)，對于改善西藏生產(chǎn)生活水平、促進(jìn)民族團結(jié)和社會穩(wěn)定、推動西藏跨越式發(fā)展具有十分重要的意義。四川阿壩、甘孜未開發(fā)水電合計3700萬千瓦，加快開發(fā)可顯著增強四川藏區(qū)的自我發(fā)展能力。
二是促進(jìn)我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。預(yù)計2030年西南水電裝機容量將達(dá)到2.6億千瓦、年發(fā)電量1萬億千瓦時，折合標(biāo)煤約3億噸。水電的持續(xù)發(fā)展已成為我國實現(xiàn)2030年非化石能源消費比重達(dá)到20%目標(biāo)的重要影響因素。
三是改善東中部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。2030年西南水電外送規(guī)模將達(dá)到1.2億千瓦，每年可向東中部地區(qū)輸送清潔電力超過5000億千瓦時，可替代原煤2.2億噸，減排二氧化碳4.1億噸、二氧化硫20萬噸、氮氧化物18萬噸。
四是拉動經(jīng)濟增長。2016～2030年西南水電開發(fā)和電網(wǎng)建設(shè)投資約2.87萬億元，將持續(xù)拉動機械制造、土建、水泥、鋼材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資大幅增加。
五是推進(jìn)與周邊國家開發(fā)合作，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)。雅魯藏布江、瀾滄江、怒江、紅河、伊洛瓦底江等河流，均為跨越印度、孟加拉、緬甸、泰國、柬埔寨、越南、老撾等多國的國際河流。通過合理開發(fā)利用國際河流，共享資源，共同受益，對維護我國在國際河流的正當(dāng)權(quán)益、促進(jìn)睦鄰友好、服務(wù)“一帶一路”建設(shè)具有重大意義。
潛力巨大 待字閨中
我國水能資源蘊藏量居世界第一，水電發(fā)展取得了舉世矚目的成就，裝機容量突破3億千瓦,年發(fā)電量突破1萬億千瓦時，均居世界首位。
水電工程技術(shù)居世界領(lǐng)先水平，擁有三峽、溪洛渡等一批超級水電工程，具有全產(chǎn)業(yè)鏈整合能力。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國水能資源開發(fā)程度仍有較大差距，剩余待開發(fā)水電集中在西南地區(qū)。
四川、云南、西藏三省（區(qū)）是我國水資源最豐富的地區(qū)，理論蘊藏量占全國總量的三分之二，技術(shù)可開發(fā)量4.25億千瓦，占全國總量的71%。截至2016年底，西南三?。▍^(qū)）水電裝機容量1.35億千瓦，開發(fā)程度僅為31.7%（按裝機計算），相比發(fā)達(dá)國家較高的水電開發(fā)度，如瑞士92%、法國88%、意大利86%、德國74%、日本73%、美國67%，我國西南水電開發(fā)潛力巨大。
西南水電資源主要集中在金沙江、雅礱江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、大渡河等“五江一河”流域，各流域干流規(guī)劃總裝機約3.8億千瓦，目前已建成項目裝機7869萬千瓦，在建項目裝機4660萬千瓦，尚有2.55億千瓦水電未開發(fā)，待開發(fā)水電占比超過67%。
在國家“積極開發(fā)水電”方針的指引下，近年來，電力企業(yè)加大水電前期勘察和研究論證工作力度，已完成預(yù)可研、可研的水電項目達(dá)到6000萬千瓦以上，預(yù)計2017～2030年西南水電新增投產(chǎn)1.2億千瓦，屆時西南水電裝機可達(dá)到2.6億千瓦。
不可否認(rèn)，西南水電開發(fā)條件較為復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境保護壓力大，移民安置難度高，經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和建設(shè)成本持續(xù)上升。因而，需要充分認(rèn)識西南水電開發(fā)過程中的“不平衡不充”問題，統(tǒng)籌研究，促進(jìn)西南水電高質(zhì)量發(fā)展。
抽絲剝繭 困難重重
棄水問題較為突出。據(jù)統(tǒng)計，2016年國家四大水電基地——大渡河、雅礱江、金沙江、瀾滄江20多座大型水電站有效水量利用率、有效水能利用率均不到80%，有的電站甚至不到60%。四川調(diào)峰棄水電量140億千瓦時，云南裝機棄水電量314億千瓦時。2017年前三季度，全國棄水局面有所好轉(zhuǎn)，棄水電量同比減少35億千瓦時，西南水電水能利用率同比提高約2個百分點，棄水問題仍然十分突出。
棄水的原因，主要有：一是用電增幅下滑，市場消納總量不足，“十二五”期間，四川電網(wǎng)新投產(chǎn)電源4449萬千瓦，而最大負(fù)荷五年僅增長約1000萬千瓦。二是水電裝機比重大，自身調(diào)節(jié)能力差，四川具有季、年調(diào)節(jié)能力的水庫電站裝機僅占水電總裝機的36%，豐枯期出力比例達(dá)到7:3。三是跨區(qū)輸電通道能力不足，“十二五”期間，四川水電需要新增外送能力近3000萬千瓦，而實際僅增加1520萬千瓦。四是市場消納機制不完善，部分地方電力市場交易規(guī)則明顯保護當(dāng)?shù)仉娫?，省間壁壘進(jìn)一步強化。
流域統(tǒng)籌規(guī)劃和管理薄弱。一是龍頭電站造價高，梯級補償機制缺位，導(dǎo)致龍頭電站建設(shè)滯后，影響全流域梯級水電利用效率。二是流域統(tǒng)籌開發(fā)和優(yōu)化調(diào)度機制不健全，全流域各電站水雨情測報、防洪、蓄水、發(fā)電計劃編制、運行調(diào)度實施缺乏制度性的溝通，影響流域梯級水電站群整體經(jīng)濟效益。三是流域環(huán)境管理工作統(tǒng)籌不夠，相關(guān)環(huán)境管理工作各項目單位分散組織實施，產(chǎn)權(quán)歸屬、管理責(zé)任不明晰，造成部分設(shè)施重復(fù)投入、項目批復(fù)遲緩、驗收滯后等問題。
移民安置主體責(zé)任落實不到位，規(guī)劃約束性不強。一是移民安置實施的主體責(zé)任不強，缺少約束、考核、監(jiān)督機制，導(dǎo)致移民管理工作成效低，工程推進(jìn)困難。二是移民安置規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性，移民安置方案調(diào)整、設(shè)計變更較為普遍，出現(xiàn)人為擴大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)等情況。以溪洛渡、向家壩水電站建設(shè)為例，移民安置實際投資超出概算470億元。三是移民安置資金籌措渠道單一，水電企業(yè)現(xiàn)金流難以覆蓋還本付息、運營成本、移民補償費用。
稅費政策和管理制度不盡合理。一是水電企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)過高，國家對水電即征即退的優(yōu)惠政策到期后，水電行業(yè)增值稅實際稅負(fù)將恢復(fù)到16.5%左右，遠(yuǎn)高于風(fēng)電、光伏發(fā)電8%左右的水平。二是水電項目未享受國家可再生能源優(yōu)惠政策，作為優(yōu)質(zhì)的可再生能源，水電未被納入可再生能源電力配額制和綠色證書交易機制。三是各地電力市場交易規(guī)則中，未考慮水電企業(yè)公益性、政策性收費等剛性成本，水電與煤電同等參與市場競爭，部分水電企業(yè)虧損程度加大。
后續(xù)水電開發(fā)成本提高，水電建設(shè)步伐明顯放緩。一是隨著后續(xù)水電開發(fā)難度的不斷加大，水電建設(shè)成本大幅提高，加之電站公益性、政策性成本不斷攀升，水電競爭力逐步下降。瀾滄江上游梯級電站平均電價達(dá)到0.386元/千瓦時，送到廣東后基本沒有競爭力。二是現(xiàn)行政策難以保障水電的合理收益，企業(yè)開發(fā)建設(shè)水電的積極性受到較大影響，水電建設(shè)步伐明顯放緩?！笆濉逼陂g，我國水電年均增速不到3%。三是部分流域電站未列入國家能源發(fā)展規(guī)劃，項目前期工作難以推進(jìn)。
張弛有度 方得始終
西南水電發(fā)展存在的問題，已經(jīng)引起國家有關(guān)部門高度重視。近期，國家發(fā)展改革委、國家能源局相繼出臺《關(guān)于促進(jìn)西南地區(qū)水電消納的通知》《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實施方案》，對促進(jìn)西南水電科學(xué)發(fā)展作出了一系列部署。在此基礎(chǔ)上，各級政府、企業(yè)和行業(yè)仍需艱苦奮斗、卓越前行。
加強統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)水電在更大范圍內(nèi)消納。西南三?。▍^(qū)）普遍存在水電開發(fā)規(guī)模大、自身用電負(fù)荷小的問題，需要統(tǒng)籌考慮就地消納和電力外送，在滿足本地區(qū)用電需求基礎(chǔ)上，實施“西電東送”，在更大范圍內(nèi)消納。
東中部地區(qū)是我國用電負(fù)荷中心，用電需求仍有較大增長空間，預(yù)計2017～2030年增加的市場空間將達(dá)到2.91億千瓦，西南水電新增外送規(guī)模僅占24％，統(tǒng)籌考慮東中部地區(qū)新增的核電、新能源發(fā)電以及“熱電聯(lián)產(chǎn)”項目，東中部地區(qū)具備接納西南水電新增外送規(guī)模的能力。
四川“十三五”期間將建設(shè)雅中特高壓直流工程，送電1000萬千瓦，“十四五”初期建成白鶴灘特高壓直流工程，送電1600萬千瓦，2030年外送規(guī)模將超過5000萬千瓦；云南“十三五”期間將建設(shè)滇西北特高壓直流工程，送電500萬千瓦，建設(shè)烏東德電站直流工程，送電800萬千瓦，2030年外送規(guī)模近4000萬千瓦；2030年前，藏東南水電開發(fā)3000萬千瓦，可全部外送。2030年后，重點開發(fā)雅魯藏布江“大拐彎”的大型水電，部分送電東中部，部分作為四川、云南和貴州西電東送接續(xù)電源。西南水電消納空間充裕，但需要科學(xué)規(guī)劃，有序送出。
一是加強統(tǒng)一規(guī)劃，做好各類電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展的合理銜接，確保水電開發(fā)與外送通道同步規(guī)劃；盡快核準(zhǔn)建設(shè)水電基地外送通道。二是加強電網(wǎng)互聯(lián)互通和水火互濟輸電通道規(guī)劃和建設(shè)，優(yōu)化同步電網(wǎng)格局，加強西南、西北電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)；大力推進(jìn)與東南亞電網(wǎng)互聯(lián)互通項目。三是完善市場交易協(xié)調(diào)機制，按照全國電力統(tǒng)一優(yōu)化配置原則，采取“計劃＋市場”的交易模式，落實西南水電消納市場；理順電價形成機制，加大執(zhí)行豐枯、峰谷分時電價、兩部制電價力度，提高各類電源綜合利用效率。
加強水電流域統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，提高流域整體效益。一是建立水電站調(diào)節(jié)補償機制，通過增配發(fā)電量指標(biāo)或提取水庫調(diào)節(jié)基金等方式，補貼龍頭水庫電站，鼓勵龍頭電站建設(shè)，優(yōu)化流域梯級電站蓄放水次序，推動水電高效利用。二是整合流域各企業(yè)，組建流域公司或進(jìn)行資產(chǎn)置換，實現(xiàn)流域電站統(tǒng)一管理，組織制定水利、電力聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度運行規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)流域優(yōu)化調(diào)度。三是立足流域或區(qū)域生態(tài)保護，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，明確水庫產(chǎn)權(quán)歸屬，強化流域環(huán)境管理。
強化移民管理，切實落實水電移民安置。一是制定移民安置條例實施細(xì)則，進(jìn)一步明確各方責(zé)權(quán)利，建立移民工作國家跟進(jìn)審計機制，制定移民工作目標(biāo)責(zé)任考核辦法。二是制定庫區(qū)和移民安置發(fā)展規(guī)劃，強化規(guī)劃實施的剛性和權(quán)威性。三是創(chuàng)新管理模式，探索水電移民與水電資源捆綁建設(shè)的新模式，研究跨省區(qū)移民外遷安置方式，建立移民保障性機制，多渠道解決移民安置。
完善水電稅費政策，促進(jìn)水電企業(yè)健康發(fā)展。一是水電行業(yè)增值稅超過8%的部分，繼續(xù)采用“即征即返”的優(yōu)惠政策，作為國家支持水電開發(fā)的長期性政策。二是對水電站免收水資源費，減輕企業(yè)經(jīng)營成本。三是將水電納入可再生能源電力配額制和綠證交易范疇。
加大金融政策支持力度，加快西南水電建設(shè)。一是給予藏區(qū)水電金融政策支持，西藏、川藏、滇藏段各流域梯級電站，建議參照西藏內(nèi)需項目政策，列入中央預(yù)算內(nèi)投資補助范疇。二是借鑒三峽基金經(jīng)驗，調(diào)劑部分基金用于西南貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)水電開發(fā)。三是抓住當(dāng)前電力供需緩和的有利時機，開工建設(shè)一批大中型水電站。四是將怒江流域開發(fā)納入能源電力發(fā)展規(guī)劃，與其他流域電站統(tǒng)籌推進(jìn)。
黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。西南水電開發(fā)的問題，是能源電力領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題的一個突出表現(xiàn)，需要有關(guān)各方從經(jīng)濟社會發(fā)展全局高度，加強政策支持，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，處理好中央與地方之間、水電的送端與受端省份之間、政府與企業(yè)之間、發(fā)電企業(yè)與電力用戶之間的關(guān)系，加快電力市場機制和輸送通道建設(shè)，促進(jìn)西南水電更大范圍消納，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
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