能源市場化改革勇闖“深水區(qū)”
按照“管住中間、放開兩頭”的思路，經(jīng)過四年多的改革，能源領(lǐng)域市場化力量逐步顯現(xiàn)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)前，能源市場化改革迎來重要窗口期，其中，電改邁入深水區(qū)，發(fā)用電計劃放開、增量配電改革、電力現(xiàn)貨市場建設(shè)等有望再突破，而油氣管網(wǎng)分離進入實質(zhì)性運作階段，市場化改革也面臨攻堅。
電改四年 市場化力量逐步顯現(xiàn)
端午節(jié)期間，趙青還在朋友圈里轉(zhuǎn)發(fā)與售電相關(guān)的文章，曾在某國有發(fā)電集團工作的他不會想到自己會從事售電的業(yè)務(wù)，“企業(yè)成立了售電公司，現(xiàn)在每天就是跑客戶?！壁w青說。這一切的改變都與四年前開始的那輪改革有關(guān)。
2015年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱“9號文”）正式發(fā)布，由此拉開了中國第二輪電力體制改革的序幕。
事實上，相關(guān)謀劃從2012年就已開始。黨的十八大報告首次提出“能源生產(chǎn)和消費革命”。黨的十八屆三中全會明確，推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。2015年10月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（下稱《意見》）也把“加快推進能源市場化改革”作為重要的一部分。
在國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心高級經(jīng)濟師劉滿平看來，我國能源市場化改革的目的有三個：一是有比較穩(wěn)定持續(xù)的能源供給；二是有比較經(jīng)濟的能源價格；三是有清潔的能源。
據(jù)了解，電力系統(tǒng)如果按照上下游環(huán)節(jié)劃分，由發(fā)電、輸電、配電、售電四個部分組成，由此也形成了上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價。首輪電改，發(fā)電端多主體競爭局面已經(jīng)形成，但輸電、配電、售電垂直一體化的局面仍然存在。
“9號文”的總體思路是“管住中間、放開兩頭”，推進電力市場化，而輸配電價改革就是“管住中間”的關(guān)鍵改革措施，即讓電網(wǎng)從過去的“吃兩頭、賺差價”，改為在準(zhǔn)許成本加合理收益原則下收取“過網(wǎng)費”。
2014年12月，輸配電價改革首先在深圳電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)破冰，2015年上半年寧夏、湖北、云南、貴州、安徽陸續(xù)開展試點，之后由點及面、逐步擴大，2017年6月底全國省級電網(wǎng)輸配電價改革全面完成。
在此基礎(chǔ)上，作為改革最大亮點的配售電業(yè)務(wù)放開有序推進。目前，售電側(cè)市場競爭機制初步建立，增量配電改革試點也已有三批落地，項目總量已達320個，基本實現(xiàn)地級以上城市全覆蓋。
“9號文發(fā)布以來，我國電力市場建設(shè)在幾個方面取得了成績，尤其是發(fā)用電計劃快速放開，使交易電量大幅增長，將近三分之一的電量由市場交易形成?！北本╇娏灰字行臅?、副主任謝開如此評價。
據(jù)介紹，目前我國已經(jīng)形成北京、廣州兩個國家級電力交易中心和33個省級電力交易機構(gòu)，2018年全面放開煤炭、鋼鐵、有色、建材4個行業(yè)電力用戶發(fā)用電計劃，南方（以廣東起步）、甘肅、山西電力現(xiàn)貨市場啟動試運行。
國家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)顯示，2018年我國電力市場化交易電量約2.1萬億千瓦時，占售電量比重近40%。與2016年的1萬億千瓦時相比，兩年實現(xiàn)了翻番。2019年1-3月，全國完成市場化交易電量同比增長24.6%，占全社會用電量的26.8%，占經(jīng)營性行業(yè)用電量的50.5%，其中電力直接交易同比增長40.3%，減少電力用戶購電支出131億元。
值得一提的是，清潔能源省間交易、替代交易、富余可再生能源現(xiàn)貨交易等市場化交易有效提升了清潔能源消納水平。以國家電網(wǎng)公司為例，其2018年全年清潔能源省間交易電量4373億千瓦時，同比增長7.1%。
市場化改革帶來的經(jīng)濟效益和社會效益并不止于此。國家發(fā)改委價格司巡視員張滿英給出的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，首輪輸配電定價成本監(jiān)審共核減不相關(guān)、不合理費用約1284億元，平均核減比例15.1%。2018年，通過實施擴大發(fā)用電計劃、放開發(fā)售電部分競爭性環(huán)節(jié)電量電價等措施，為實體經(jīng)濟降低用電成本985億元。
值得注意的是，市場的力量為電力行業(yè)帶來新的生機與活力?！?號文”發(fā)布后，機構(gòu)行業(yè)不斷談?wù)摰脑掝}是，售電領(lǐng)域有望開啟萬億級的新市場。來自國家發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月，全國在電力交易機構(gòu)注冊的售電公司達3600家左右。
新生力量的加入也促使原有市場參與者進行改變。面對改革帶來的沖擊，電網(wǎng)企業(yè)謀劃轉(zhuǎn)型，發(fā)掘新的效益增長點，構(gòu)建新的盈利模式。而國有發(fā)電企業(yè)也紛紛成立售電公司。
劉滿平認(rèn)為，過去這些年我國能源市場化改革最大成果和亮點就是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了穩(wěn)定、可持續(xù)、社會承受得起的能源保障，同時能源供給越來越清潔化、低碳化、綠色化。
管網(wǎng)分離 油氣改革加速攻堅
“管住中間、放開兩頭”，我國油氣領(lǐng)域的市場化改革也在逐步推進。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，改革的關(guān)鍵是運銷分離，與電力行業(yè)有所不同，油氣行業(yè)市場主體比電力行業(yè)要多，競爭也相對更充分。目前，國家油氣管網(wǎng)公司組建提速，管網(wǎng)分離進入實質(zhì)性運作階段，這標(biāo)志著我國油氣市場化改革已到攻堅期。
《意見》提出，要按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進電力、天然氣等能源價格改革，促進市場主體多元化競爭，穩(wěn)妥推進處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性。
劉滿平認(rèn)為，由于油氣產(chǎn)業(yè)與電力產(chǎn)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)具有很大的相似性，這也決定了兩大行業(yè)的市場化改革都適合“管住中間、放開兩頭”的改革思路，事實上也是這樣操作的。我國油氣改革相對于電力改革起步晚點，其價格改革尤其是輸配氣價改革借鑒了輸配電價改革的一些經(jīng)驗。
據(jù)了解，截至2018年底，國內(nèi)三大石油公司共有油氣主干管道9.6萬公里，中石油、中石化、中海油分別占63%、31%、6%。同時，全國省級干線管網(wǎng)2.5萬公里，三大石油公司與其他主體各占50%。
今年3月，中央全面深化改革委員會第七次會議正式審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》，強調(diào)推動石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革，要堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。
“油氣改革的關(guān)鍵點是運銷分離，從根本上解決了壟斷的動機問題?！毙聤W能源貿(mào)易集團國內(nèi)貿(mào)易群副總經(jīng)理高光表示，和電網(wǎng)不同，國家油氣管網(wǎng)公司不買賣氣，唯一收入來源是管輸費用，運得越多，管輸費就越多。
劉滿平也解釋說，電力與油氣產(chǎn)業(yè)組織形式、市場競爭結(jié)構(gòu)還是有所差別。電力行業(yè)上游發(fā)電環(huán)節(jié)有多家，中游（輸電）和下游（配售電）是少數(shù)幾家一體化，將現(xiàn)有電網(wǎng)公司進行運銷分離，準(zhǔn)確界定輸配電價，是存量改革，難度較大。而油氣行業(yè)是除少數(shù)幾家企業(yè)上中下游一體化外，還出現(xiàn)其他的經(jīng)營方式，例如，通過LNG進口，下游銷售可以不通過管網(wǎng)，而是通過槽車、加氣站等點對點的方式解決，整個行業(yè)市場主體要比電力行業(yè)多，競爭也更加充分些。石油央企除了賺取氣價差盈利外，還可以通過上游勘探開采、進口油氣資源進行下游銷售等方式盈利。
中國石化天然氣分公司副總經(jīng)理謝丹認(rèn)為，國家油氣管網(wǎng)公司的成立有助于促使更多供應(yīng)商出現(xiàn)，只有這樣才能真正實現(xiàn)市場化改革。他坦言，改革對國內(nèi)三大石油公司肯定影響很大。“但我們也在做一些調(diào)整，比如經(jīng)營儲氣庫、接收站都是未來轉(zhuǎn)型的方向?！?/p>
邁入深水區(qū) 加大市場化改革力度
“我國能源市場化改革取得了一定成效，但是也存在一些影響能源領(lǐng)域深化改革和長遠發(fā)展的難題和癥結(jié)亟待破解。”劉滿平稱。
在劉滿平看來，我國電力和油氣市場化改革是我國經(jīng)濟體制改革的一個組成部分。如果將一個產(chǎn)業(yè)市場化改革分為初期、中期和后期的話，我國電力和油氣市場化改革應(yīng)該是處于中期這個階段，并且向后期這個深水區(qū)逐步邁進。
“2019年是我們?nèi)嫔罨母锏男碌臍v史起點?！眹夷茉淳志珠L章建華表示，國家能源局將堅定不移地深化能源市場化改革，狠抓中央重大改革措施落地，以更大的決心、力度和舉措，推動能源改革取得新進展。
據(jù)透露，電力體制改革方面，將著力研究解決改革中出現(xiàn)的突出問題，進一步強化政策性措施的針對性、有效性和可操作性，推動改革再上新的臺階。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，目前第二輪輸配電成本監(jiān)審工作正在進行中，監(jiān)審時間、監(jiān)審方式和監(jiān)審力度不斷加強，有關(guān)部門采取對標(biāo)方式對不同地區(qū)的各項資產(chǎn)、成本情況進行橫向?qū)?biāo)，對差異較大的單位進行重點督導(dǎo)。
油氣體制改革方面，積極推動油氣勘探開發(fā)管理體制改革，扎實推進一批上游改革試點項目的落地，積極推動市場投資主體多元化，加快構(gòu)建各類市場主體公平參與勘探開發(fā)體系，努力促進油氣勘探開發(fā)市場有序競爭。同時，加快推進油氣管道運行機制改革，推動實現(xiàn)管輸和銷售分開，進一步擴大油氣管網(wǎng)向第三方市場公平開放。
劉滿平認(rèn)為，由于當(dāng)前電力和油氣體制改革的環(huán)境發(fā)生了較大變化，有不同利益主體的存在，體制改革的難度大大增加，這個階段關(guān)鍵是要處理好政府和市場的關(guān)系。
謝開也指出，電力市場建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，涉及批發(fā)側(cè)協(xié)同問題、大范圍優(yōu)化資源配置能力需要提升的問題，新能源消納以及分布式能源如何參與市場交易也是一個新的挑戰(zhàn)。
國家發(fā)改委經(jīng)濟體制改革司副司長萬勁松表示，電力商品有特殊性，相比其他商品領(lǐng)域改革，電力體制改革技術(shù)性更強、復(fù)雜程度更高，電力現(xiàn)貨市場建設(shè)又是電力體制改革中技術(shù)性最強、復(fù)雜程度最高的一項改革任務(wù)，因此不能急于求成必須穩(wěn)妥推進。
“油氣管網(wǎng)方面，全國一張網(wǎng)運行規(guī)則怎么弄，如何更好地監(jiān)管，這個很有挑戰(zhàn)?！备吖庹J(rèn)為，上游供應(yīng)商的多元化短期難以一蹴而就，可能最現(xiàn)實的做法就是通過LNG先引入一些。
劉滿平建議，堅持市場化改革的方向，進一步加大市場化改革的力度。同時，正確處理好能源安全與能源市場化改革的關(guān)系；打破行政壟斷，進一步放開市場準(zhǔn)入，鼓勵和引導(dǎo)民間資本有序參與能源領(lǐng)域投資，形成能源多元化供應(yīng)主體和供給方式；促進市場主體公平競爭，由契約規(guī)范交易活動，充分發(fā)揮市場配置資源的作用；積極探索區(qū)域性能源現(xiàn)貨和期貨市場，提供能源市場化交易平臺，構(gòu)建有效的能源衍生品市場；由供求關(guān)系決定價格，構(gòu)建終端消費能源價格形成的市場機制。
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