劉滿平:新一輪電改觸及了核心理念與深層矛盾

2015-12-27 來源:上證報(bào)

      在經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面下,在部分輸配電價(jià)格改革試點(diǎn)地區(qū),為了刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和操作的方便性,把新電改等同于給工業(yè)企業(yè)“降電價(jià)”。

  與2002年相對碎片、單一化電改相比,新一輪電改力度大,主次分明,可操作性強(qiáng)。地方政府將被賦予電網(wǎng)成本核定權(quán)、收益核定權(quán)、規(guī)劃審批權(quán)等重要權(quán)能,積極性被極大地調(diào)動(dòng)起來。
  
  當(dāng)然,各地在積極推進(jìn)電改的過程中也遇到了一些新問題。比如,電價(jià)是否下降應(yīng)取決于電力市場競爭和供求狀況,不能將“降電價(jià)”當(dāng)作新電改的核心任務(wù)。電力交易中心靠什么做到“相對獨(dú)立”,售電公司什么時(shí)候能形成真正的電力交易,也還有待繼續(xù)探索。

  今年是我國能源改革具體政策措施實(shí)際落地的一年。在距年末還有最后一個(gè)月的時(shí)候,新一輪電力體制改革揭開了面紗:國家發(fā)改委、國家能源局公布了6大電力體制改革配套文件。當(dāng)前從中央到地方,在推進(jìn)新一輪電改過程中正呈現(xiàn)出由表到里,從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)踐、由輸配電價(jià)單項(xiàng)改革試點(diǎn)到電力綜合改革試點(diǎn)、由點(diǎn)到面,逐步拓展至全局、由主到輔,相互支撐、相互補(bǔ)充等特點(diǎn)。

  無疑,在有關(guān)能源行業(yè)改革措施中,影響最大、關(guān)注程度最高的莫過于3月下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(下稱《若干意見》)。電力體制改革并不僅是電力行業(yè)內(nèi)的改革,還包括規(guī)范電力市場秩序、培育市場主體、優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、改變管理方式、轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置等,需要協(xié)調(diào)各方面利益,統(tǒng)籌推進(jìn),需要一個(gè)強(qiáng)有力、系統(tǒng)、全面、綜合考量各方利益、政策可實(shí)際落地的頂層設(shè)計(jì)。因此,與2002年相對碎片、單一化的電改相比,新一輪電改的頂層設(shè)計(jì)不僅層次高,改革力度大,而且主次分明,可操作性強(qiáng)。

  新一輪電改方案核心內(nèi)容包括輸配電價(jià)改革、售電側(cè)改革、電力市場建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)和運(yùn)行等,其中,實(shí)現(xiàn)發(fā)電、供電和用電之間直接交易的重要的前提,就是獨(dú)立核定輸配電價(jià)。因此,電改主要集中于輸配電價(jià)改革試點(diǎn)上,試點(diǎn)范圍從深圳、蒙西逐步擴(kuò)展至湖北、寧夏、安徽等7個(gè)省區(qū)。輸配電價(jià)改革不斷落地并擴(kuò)大范圍,為電改綜合試點(diǎn)創(chuàng)造了條件。

  在電改過程中,其他的改革政策對電改也產(chǎn)生了廣泛的影響。例如,9月23日公布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和10月16日公布的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》,這兩份文件和《若干意見》相互支撐、相互補(bǔ)充,對各地的電力改革都起著指導(dǎo)作用。其中,深化國有企業(yè)改革文件規(guī)定了國有經(jīng)濟(jì)及國有企業(yè)在電力行業(yè)的地位問題。新電改方案對電網(wǎng)企業(yè)的影響最大,而售電側(cè)放開,社會(huì)資本參與積極性高,國有經(jīng)濟(jì)及國有企業(yè)是否在售電領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位,社會(huì)上有不同的聲音。

  深化國有企業(yè)改革文件,要求電力行業(yè)向非國有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目,即在電力資源開發(fā)等領(lǐng)域可引入非國有資本。但同時(shí),國有企業(yè)的主導(dǎo)地位不會(huì)被弱化。

  所以,未來的電力體制改革,發(fā)、輸、變、配、售、用,都將更加開放,會(huì)給現(xiàn)有以國有企業(yè)為主的市場帶來新的活力和競爭力,競爭會(huì)加劇,但不會(huì)改變國有電力企業(yè)的主導(dǎo)地位。而推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的文件則明確了電價(jià)改革的具體時(shí)間表和路線圖,例如,提出逐步減少交叉補(bǔ)貼,還原能源商品屬性;擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍,逐步覆蓋到各省級(jí)電網(wǎng);有序放開上網(wǎng)電價(jià)和公益性以外的銷售電價(jià),建立主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制;到2017年,競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開,政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié),等等。

  由于采取了上下結(jié)合的策略,新一輪電改,地方政府將被賦予電網(wǎng)成本核定權(quán)、收益核定權(quán)、規(guī)劃審批權(quán)等重要權(quán)能,參與電改的積極性被極大地調(diào)動(dòng)起來。當(dāng)然,各地在積極推進(jìn)電改過程中也遇到了一些新問題和擔(dān)憂,需要引起重視和應(yīng)對。

  比如,將“降電價(jià)”當(dāng)作新電改的核心任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面下,在部分輸配電價(jià)格改革試點(diǎn)地區(qū),為了刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和操作的方便性,把新電改等同于給工業(yè)企業(yè)“降電價(jià)”,甚至將“降電價(jià)”看成是電改核心任務(wù),社會(huì)上也有些觀點(diǎn)附和。

  其實(shí),《若干意見》的改革思路是有序推進(jìn)電價(jià)改革,理順電價(jià)形成機(jī)制。理順電價(jià)形成機(jī)制,就是要使電力市場在配置電力資源中起決定性作用,由電力市場來決定電價(jià)。具體來說,輸配電價(jià)與發(fā)售電價(jià)在形成機(jī)制上分開,輸配電價(jià)單獨(dú)核定,公益性以外的發(fā)售電價(jià)格由市場形成,電價(jià)在一定范圍內(nèi)隨行就市,電價(jià)是否下降應(yīng)取決于電力市場競爭和供求狀況。電力供應(yīng)充足,電價(jià)理應(yīng)下降。所以,當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)電價(jià)下降應(yīng)看作電力供大于求的反映,而非電改的目的或任務(wù)。“降電價(jià)”不能當(dāng)作輸配電價(jià)改革的目的。

  又比如,電力交易中心靠什么做到“相對獨(dú)立”。目前,國家在力推籌建北京和廣州電力交易中心,同時(shí)鼓勵(lì)云南和貴州建立當(dāng)?shù)氐碾娏灰字行?,其中一個(gè)原則是“相對獨(dú)立”。

  從國外經(jīng)驗(yàn)看,電力交易中心要么與調(diào)度/輸配一體,要么完全獨(dú)立,從無“相對獨(dú)立”之說。筆者認(rèn)為,“相對獨(dú)立”的說法體現(xiàn)了政府對電改的謹(jǐn)慎、折中態(tài)度和循序漸進(jìn)的意圖。首先,目前的電力交易中心作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),隸屬于電網(wǎng)企業(yè),“相對獨(dú)立”是相比于目前這種狀態(tài)的獨(dú)立,要從電網(wǎng)企業(yè)中走出來,其基本職能、機(jī)構(gòu)、編制、財(cái)務(wù)等要完整而獨(dú)立。

  其次,電力交易中心與電網(wǎng)企業(yè)又不能完全脫離關(guān)系,交易中心的房屋、設(shè)備甚至人員一段時(shí)間內(nèi)可能還會(huì)與電網(wǎng)企業(yè)有一定關(guān)系,甚至可能還是要依據(jù)現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)的交易平臺(tái),至少是電網(wǎng)企業(yè)控股的機(jī)構(gòu)。再者,電力交易中心能否做到“相對獨(dú)立”需要政府成立機(jī)構(gòu)去監(jiān)管。政府應(yīng)通過法規(guī)規(guī)章等形式為交易機(jī)構(gòu)賦權(quán),明確其行業(yè)公共機(jī)構(gòu)的屬性,擁有干部人事管理權(quán),并對交易中心和電網(wǎng)企業(yè)的行為進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。

  還有,售電公司什么時(shí)候能形成真正的電力交易。在電力領(lǐng)域,售電側(cè)目前是最具潛力的部分。放開售電側(cè),民營企業(yè)投資電力的積極性可能大大增加。新電改方案公布后,全國各地有很多企業(yè)提前在售電側(cè)市場布局,深圳、山東等地已成立多家售電公司,截至目前國內(nèi)已有300余家售電公司成立。

  但遺憾的是,只見樓梯響,不見人下來,真正的電力市場交易并沒有形成。筆者認(rèn)為,售電公司要想形成真正的電力交易,需要幾個(gè)前提條件:政府應(yīng)放松電價(jià)管制,電力交易機(jī)構(gòu)要能做到相對獨(dú)立,強(qiáng)制規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)公平開放,電力交易信息的公開透明,電力交易雙方在價(jià)格談判過程中的地位平等。目前我國售電側(cè)改革還剛剛起步,市場機(jī)制尚不健全,上述條件都還不具備,需要一定的時(shí)間去培育。(作者:劉滿平,中國經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事)

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