4月22日，國家能源局下發(fā)了《關(guān)于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知》（征求意見稿）（以下簡稱《通知》），《通知》的核心內(nèi)容是建立綠色電力證書交易機制。什么是綠色電力證書交易機制？為什么要建立綠色電力證書交易機制?如何實施綠色電力交易機制？參考國外綠色電力證書的有關(guān)情況，結(jié)合我國可再生能源發(fā)展面臨的形勢和困難，秦海巖就這些問題談了自己的看法。
什么是綠色電力證書交易機制？
可再生能源綠色電力證書是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對可再生能源發(fā)電方式予以確認的一種指標。
綠證可以作為獨立的可再生能源發(fā)電計量工具，也可以作為一種轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具，是鼓勵可再生能源發(fā)展、補償可再生能源環(huán)境效益的一種政策機制。
當前，美國、日本、德國、英國、法國、荷蘭、瑞典、丹麥、芬蘭、加拿大、澳大利亞等20多個國家實行了綠色電力證書交易制度。國際成功經(jīng)驗表明，推行綠色電力證書交易，通過市場化的方式，給予生產(chǎn)清潔能源的發(fā)電企業(yè)必要的經(jīng)濟補償，是可再生能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施，是一種市場化的補貼機制。
很多人以為，可再生能源發(fā)電比火電貴，其實這種比較并不公平，因為火電價格并不是其完全成本的體現(xiàn)。據(jù)有關(guān)權(quán)威機構(gòu)測算，加上環(huán)境污染、健康損害等負外部性成本，火電的完全成本是現(xiàn)行火電價格的2-3倍。但在火電外部成本沒有內(nèi)部化的情況下，可再生能源電力目前不可能在市場上與火電競爭。在這種情況下，可再生能源的發(fā)展只能靠補貼進行支持——確切的說是對可再生能源正外部性價值的一種補償。建立綠色證書交易制度，要求火電企業(yè)購買綠色證書，是一種將其環(huán)境外部成本內(nèi)部化的手段。
為什么要建立綠色電力證書交易機制？
根據(jù)2006年生效實施的《可再生能源法》，我國政府制定了可再生能源電力“定電價”補貼政策，該政策的實施，極大地促進了我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。十年下來，不論是可再生能源電力裝機規(guī)模，還是光伏風電等可再生能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，我國都走在了世界前列。
目前，可再生能源上網(wǎng)電價高于常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價的差額部分，通過在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加籌集。從2006年到目前，我國可再生能源電價附加標準從最初的每千瓦時0.1分錢提高至1.9分錢，但電價附加標準的提高始終滯后于可再生能源發(fā)展的需求。到2015年底，可再生能源補貼資金累計缺口400多億元。
這一方面的原因是作為可再生能源補貼重要來源的電價附加，目前征收額度標準不夠，即使從每千瓦時1.5分錢提高到1.9分錢，仍無法滿足補貼需求。征收標準的每次調(diào)整手續(xù)繁復(fù)，周期很長，還存在很大爭議。
另一方面是因為電價附加并不能按時足額征收上來，很多自備電廠用電，還有一些省市都不按要求上繳，導(dǎo)致該收的收不上來。這些問題的長期存在導(dǎo)致了補貼拖欠，尤其是對于光伏電站，因為補貼資金占總電價的70%左右，補貼拖欠已經(jīng)導(dǎo)致收入不能覆蓋本息，近三年建設(shè)的這些光伏項目均面臨資金鏈斷裂的風險。
其次，現(xiàn)在的補貼方式，隨著電力體制改革進展，也需要做改變。按照電改的方向，電價會逐步取消政府定價，形成以市場為基礎(chǔ)的價格形成機制，現(xiàn)在政府制定的火電標桿電價會逐步取消。所以目前在火電標桿電價基礎(chǔ)上的補貼方式，需要做出相應(yīng)調(diào)整。補貼問題如果不能有效解決，會嚴重影響投資的積極性，最終影響我國應(yīng)對氣候變化自主承諾減排目標的實現(xiàn)，貽誤光伏風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大好時機。一個正在冉冉升起的，本可以領(lǐng)先全球的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)可能因此而夭折。結(jié)合國際經(jīng)驗和我國的發(fā)展形勢，落實發(fā)電企業(yè)在完成減排目標和發(fā)展可再生能源方面的義務(wù)和責任，建立綠色電力證書交易制度，要求燃煤發(fā)電企業(yè)，按照實際燃煤發(fā)電量購買一定比例的綠色電力證書。這樣使可再生能源電力項目通過獲得市場電價，中央財政固定補貼加綠色證書交易收入等三部分，來獲得合理水平的利潤。將來隨著技術(shù)進步，成本的下降，固定補貼可以將逐步退出。
這種市場化的可再生能源電力補貼方式，不僅是解決補貼資金來源和提高補貼效率的有效辦法，并且通過市場化的交易，可再生能源可以利用邊際成本低的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)先上網(wǎng)。同時，因為提高了對可再生能源發(fā)電量的考核要求，可以促使企業(yè)不斷提高管理效率和技術(shù)水平。這樣才能促進可再生能源的健康持續(xù)發(fā)展。
如何實施綠色電力交易機制？
首先要確定燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額標準。
經(jīng)過測算，要確保實現(xiàn)我國承諾的2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%目標，除去核電和水電的貢獻之外，到2020年，非水可再生能源發(fā)電電量必須要達到6500億千瓦時以上。屆時我國全社會用電量在6.7萬億千瓦時左右，非水可再生能源發(fā)電電量在全社會發(fā)電量中的比重達到9%以上。2020年燃煤火電機組發(fā)電量約41000-43000億千瓦時，可再生能源發(fā)電量約占燃煤機組發(fā)電量的15%。
這就是《通知》中規(guī)定，“2020年各燃煤發(fā)電企業(yè)（項目法人，含自備電廠）承擔的非水可再生能源發(fā)電量配額與火電發(fā)電量的比重應(yīng)達到15%以上”，的邏輯依據(jù)。
國家能源主管部門將對2020年之前的各年度指標進行分解落實。（另外，根據(jù)目前不同可再生能源電力平均利用小時數(shù)測算，要實現(xiàn)非水可再生能源發(fā)電電量達到6500億千瓦時以上，2020年風電裝機要達到2.5億千瓦、太陽能發(fā)電裝機1.5億千瓦、生物質(zhì)發(fā)電裝機0.15億千瓦。）
綠色電力證書的核發(fā)范圍
《通知》中規(guī)定了，我國綠色電力證書核發(fā)對象為非水可再生能源，主要包括風電、太陽能發(fā)電（光伏發(fā)電、光熱發(fā)電）、生物質(zhì)發(fā)電、地熱發(fā)電、潮汐能發(fā)電等各類新能源發(fā)電項目。其中，不包括分布式光伏發(fā)電項目。
分布式光伏發(fā)電是重要的開發(fā)利用方向，也是國家扶貧政策的重要支點和電力體制改革的加速器。分布式光伏發(fā)電項目可以實現(xiàn)自發(fā)自用，就近消納，繼續(xù)采取目前的銷售電價基礎(chǔ)上給予固定補貼的政策，更能促進分布式光伏的發(fā)展。
綠色電力證書的交易
《通知》對燃煤火電機組實現(xiàn)非水可再生能源發(fā)電配額的方式和途徑進行了明確：燃煤發(fā)電企業(yè)可以通過自建非水電可再生能源項目或購買可再生能源電力綠色證書的方式，完成配額考核指標。目前我國主要發(fā)電集團基本都擁有風電、光伏發(fā)電等可再生能源電力業(yè)務(wù)板塊，可以通過本公司或下屬子公司的可再生能源發(fā)電項目來實現(xiàn)內(nèi)部平衡。如果自建部分尚不能完全滿足配額指標要求的比重或沒有可再生能源業(yè)務(wù)的公司，可以通過在綠色證書交易平臺購買證書的方式來完成配額。
征求意見稿還對配額承擔主體的考核和懲罰機制進行了規(guī)定。國家能源局和各派出機構(gòu)負責按年度對火電機組進行考核和監(jiān)管。沒有完成配額要求的，責令限期完成，逾期仍未完成的，取消該企業(yè)的發(fā)電許可證。措施嚴厲程度甚過經(jīng)濟處罰，這也體現(xiàn)了國家政府履行減排承諾的決心。
