9號文明確,深化電力體制改革的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)是:堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向,從我國國情出發(fā),堅持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展,全面實施國家能源戰(zhàn)略,加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系,形成主要由市場決定能源價格的機制,轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式,建立健全能源法制體系,為建立現(xiàn)代能源體系、保障國家能源安全營造良好的制度環(huán)境,充分考慮各方面訴求和電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律,兼顧改到位和保穩(wěn)定。通過改革,建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開、主體規(guī)范、交易公平、價格合理、監(jiān)管有效”的市場體制,努力降低電力成本、理順價格形成機制,逐步打破壟斷、有序放開競爭性業(yè)務(wù),實現(xiàn)供應(yīng)多元化,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提升技術(shù)水平、控制能源消費總量,提高能源利用效率、提高安全可靠性,促進公平競爭、促進節(jié)能環(huán)保。
中央電改9號文印發(fā)已近兩年,簡單可以說成是——成績大大的、困難多多的。最近一些表功、總結(jié)、推進會也都在不斷召開,開始是越聽越清楚,后來就變成越聽越迷茫,閑來無事再從頭捋捋。
一、電需不需要改革?
這個問題,乍一想應(yīng)是不言而喻的,但細(xì)想又有點后怕——我們沿用過去的電力發(fā)展模式,已經(jīng)把我國電力從缺電發(fā)展到現(xiàn)在剩電;從各自為戰(zhàn)到現(xiàn)在堅強統(tǒng)一的全球最大企業(yè);從過去全國幾十年集資建2000萬千瓦裝機的三峽到現(xiàn)在靠幾個國企就能年裝機增長億萬千瓦;要是再加上國家對電力發(fā)、輸、配、售的全面強力計劃管理(堅強保證了國家宏觀政策的落實),這些不能不說是我們電力發(fā)展的巨大成績。那為什么需要改革?一定是改了比不改好嗎?筆者想9號文的指導(dǎo)思想之一——堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向——可以回答這個問題,人民的需要就是我們努力的方向。
為什么這么說,因為若是以社會主義市場經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)來看的話,電的社會主義計劃屬性太強而市場屬性太弱,發(fā)電雖然相對開放,但也大都是央企、省企,民企的發(fā)電廠也大都是依附其本行業(yè)而建設(shè)的自備電廠;輸、配、售就更不用說了,而且輸配還有一定自然壟斷的天然屬性;最大的計劃在于電價——上網(wǎng)電價(賣價)、輸配電價(中間運輸、交易費用)、目錄電價(買家),都是計劃的,且定價變化周期長、地域差別大、定價透明度不夠。當(dāng)然不是說計劃電一定不好,歷史和前面的成績已說明了計劃體制作用巨大,但是與其他種類商品改革相比就太落后了。
我國從過去1500多項工業(yè)商業(yè)價格目錄,到現(xiàn)在僅剩的3%,不是說價格管制不好,而是與人們?nèi)罕姷钠谕胁罹嗔T了,很多改革是個不可逆的過程,因為他們改變了人們的思想,“沒有對比就沒有傷害”,其他大多都改了,“前有車后有轍,你憑啥不改?”所以可以認(rèn)為是有一定為了改而改的意思,也就是為了市場化而市場化改革的潛臺詞。換個角度來想,外有國外經(jīng)驗、內(nèi)有其他各類市場化改革經(jīng)驗,且電力發(fā)展現(xiàn)已過了“像野草般野蠻生長”的時候,到了“倉廩足而知禮儀”的時候。
二、電敢不敢改?
這個問題的提出,是因為內(nèi)外行認(rèn)識上有不同。 “外行”認(rèn)為電難道是“老虎的屁股摸不得?”,而“內(nèi)行”認(rèn)為電有其突出特點:特殊性——發(fā)輸用同時、調(diào)度集中,重要性——適用廣、影響大和基礎(chǔ)性——電力發(fā)展先行、事關(guān)民生,所以會說:“不一樣,不能一概而論,冬蟲不可語夏冰”。 “外行”要“大改快上”,“內(nèi)行”要“安全穩(wěn)妥”。筆者認(rèn)為9號文的指導(dǎo)思想之一——從我國國情出發(fā),堅持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展——可以回答這個問題,當(dāng)然9號電改文的印發(fā)就已明確回答了這個問題,只是有的人還在內(nèi)心里頭犯嘀咕罷了。
犯嘀咕是好事,因為“愛之深責(zé)之切”、“還價的是買家”嘛,都是想把改革改好,但筆者認(rèn)為因為電的特性而害怕或不敢改這倒大可不必。電再特殊、再重要、再基礎(chǔ),它能特殊過電信、網(wǎng)絡(luò)?它能重要、基礎(chǔ)過糧食、食鹽?只要我們把握原則、畏懼規(guī)律,改就是了,在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下真的不用怕。市場不只不姓社不姓資,而且不姓國也不姓民,都是手段罷了,再說還有國家強有力的宏觀調(diào)控手段兜底,認(rèn)準(zhǔn)了一直改下去就行了,“青山遮不住,畢竟東流去”。
三、電要改什么?
這個問題,也可以說成新電改的核心目標(biāo)是什么?每次電改都是有目的、目標(biāo)的,而且都是多目標(biāo)。9號文提出——全面實施國家能源戰(zhàn)略,加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系,形成主要由市場決定能源價格的機制,轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式,建立健全能源法制體系,為建立現(xiàn)代能源體系、保障國家能源安全營造良好的制度環(huán)境,充分考慮各方面訴求和電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律,兼顧改到位和保穩(wěn)定。然而不管目標(biāo)有多少,總有一個“核心”目標(biāo),綱舉才能目張,就跟到底是階級斗爭為主還是經(jīng)濟建設(shè)為主一樣,筆者認(rèn)為本輪新電改的核心是“電價改革”——形成主要由市場決定能源價格的機制。
前面已經(jīng)說了電價的發(fā)、輸、用三個價格都是計劃電,這次改革就是要讓這三個價格動起來,當(dāng)然發(fā)、用電價格是分類縱向部分動起來,輸電價是分年橫向小幅動起來。下面我們簡單分析下電價的幾個問題。
1.電價需不需要改革?
過去相對固定的計劃電價是有巨大作用的。有點像二戰(zhàn)后國際貨幣的“布雷頓森林體系”,以黃金、美元為標(biāo)的,國際貿(mào)易中匯率相對固定,穩(wěn)定的價格對于增加國際貿(mào)易具有極大促進作用。同樣,過去相對穩(wěn)定的發(fā)、輸電價,對于資本密集、建設(shè)回本周期長的電力工業(yè)發(fā)展起到了巨大的推進作用,穩(wěn)定的固定預(yù)期收益讓我國電力行業(yè)跨越式發(fā)展,當(dāng)然掙錢的行業(yè)一定要進行審批并讓國企做大做強,直到現(xiàn)在的發(fā)、輸供全球第一。
而包含交叉補貼和基金附加、相對穩(wěn)定且分類實施的用電價格也發(fā)揮了巨大作用,一是充分體現(xiàn)了我們社會主義的優(yōu)越性。中國電力充分體現(xiàn)了以人民為本,間歇性、不穩(wěn)定、零售量小的居民電價比量大、連續(xù)、穩(wěn)定的工商業(yè)電價低,且不管天南海北,都讓你通上電;二是承擔(dān)了一定稅收的作用。主要是通過控制電價和收取基金和附加。對于現(xiàn)代國人來說,你可以不交稅,但是不能不交電費,就連小區(qū)物業(yè)都知道不交物業(yè)費、取暖費就不讓交電費。這有點像漢代開始的鹽鐵專賣政策,通過控制具有廣泛適用性的必需品(過去是鹽鐵,現(xiàn)在是電),利用價格高低就能不知不覺的“收稅”且不必如人頭稅、農(nóng)業(yè)稅那樣的直接面對面“要錢”收稅,矛盾小?,F(xiàn)代人頭稅、農(nóng)業(yè)稅和鐵專賣都沒了,鹽業(yè)專賣也正在改革,雖然有了另一套稅收、財政體制,最重要的是有了更簡單的辦法:貨幣政策,只要你手里有錢,就能通過通貨膨脹來對直接對錢“收稅”。不可否認(rèn)的是,在過去和將來很長一段時間內(nèi),電價都是一種非常方便實用的宏觀調(diào)控手段,也在收稅、去產(chǎn)能、環(huán)保等方面發(fā)揮了巨大作用;三是相對穩(wěn)定的電價對引入用電企業(yè)有促進作用。
不過必須清醒的是,與布雷頓森林體系最終轟塌一樣,隨著經(jīng)濟社會和人民思想的發(fā)展,特別是市場煤價的忽高忽低,相對固定的電價已越來越不能適應(yīng)不斷變化的發(fā)電成本,而且人們對政府計劃電價的合理科學(xué)性的質(zhì)疑也在不多增多。特別是在之前煤價低而電價相對高,在經(jīng)濟不景氣需要降成本的時候,提出了本次“電價改革”。
2.電價敢不敢改?
這個問題跟電敢不敢改的答案差不多,連糧食價格都可以相對市場化,電價沒有什么不敢市場化的,唯一值得注意的就是注意防止出現(xiàn)由于雙軌制造成的八、九十年代“價格闖關(guān)”時,引發(fā)的“惡性”通貨膨脹,選擇科學(xué)合理的路徑,加緊電價改革。
3.電價改什么?
本輪電價改革,廣義說發(fā)、輸、用電價都進行了改革,因為他們是一個整體,牽一發(fā)而動全身,但如果進一步細(xì)化的話就會發(fā)現(xiàn)本次電力“市場化改革”的主要是發(fā)電價格,輸電價格只是改變了定價模式,而用電價格主要通過發(fā)、輸價格變化而傳導(dǎo)變化的。
主要分析下發(fā)電價格的市場化改革,廣義上講這個主要因為與發(fā)電相關(guān)的上下游產(chǎn)品價格是市場定價的,狹義上講主要是煤炭價格市場化造成的。請注意,不是主要因為各地發(fā)電裝機過剩造成的。為什么這么說,因為即便是純市場競爭情況、價格可變的情況下,機組過剩供大于求也只能造成短時的價格下降到發(fā)電成本以下,而不能長時間的虧本經(jīng)營;反之,在有固定上網(wǎng)電價的情況下,若是煤價過高,即便是裝機過剩情況下,也可能出現(xiàn)“缺煤停機”的情況。所以,之前直接交易價格低主要原因是成本(煤價)低,而不主要是裝機過剩造成的,即主因是煤炭的供過于求,次因才是發(fā)電裝機的供過于求。
本次電價改革主要目標(biāo)是“形成由市場決定能源價格的機制”,也就是“形成由發(fā)電市場決定發(fā)電價格的機制”,這個機制主要矛盾是發(fā)電成本(煤價高低)與上網(wǎng)電價之間的矛盾;而不是“形成由用電市場決定發(fā)電市場價格的機制”,這個機制主要矛盾才是發(fā)電能力(發(fā)電裝機多少)與用電能力(用電量多少)之間的矛盾。因此,本次電改中也沒有提出,“要通過市場機制引導(dǎo)、規(guī)范、形成發(fā)、輸電設(shè)施的投資建設(shè)”,亦或“市場化優(yōu)勝劣汰發(fā)、輸、供電企業(yè)的改革目標(biāo)”,只是第一步的形成市場決定能源價格的機制。
上網(wǎng)電價怎么由市場決定,那就是通過完成提出的任務(wù):電價改革(主要是輸配電價)、交易體制改革(發(fā)、用電直接交易)、組建相對獨立交易機構(gòu)(形成市場交易價格的平臺)、放開發(fā)用電計劃(其實就是確定市場化發(fā)用電價放開的量)、售電側(cè)改革(用電價格傳導(dǎo)到位并有一定服務(wù)價格)、電網(wǎng)公平接入(這個主要針對有供電的售電公司、新能源和自備電廠接網(wǎng)不能多收錢)、加強監(jiān)管(市場監(jiān)管的主要工作就是壟斷輸配電價是否合理、市場交易是否有惡性競爭或價格串謀)。
四、電改有沒有終點站?
這個問題,是個傻問題,肯定是沒有的,沒有“歷史的終結(jié)”這一說法,更不用說本次電改了??床坏降南炔徽f,能大概看到就有如何(要不要建,什么時候建)建立相對先進的電力現(xiàn)貨、金融交易市場,如何引入不同的電力投資主體(特別是民營資本,因為民資正規(guī)方式進來了才能真正說明電力有效率了),如何通過市場化機制科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)(包括引導(dǎo)新能源、新技術(shù)發(fā)展),如何去除(或更合理的體現(xiàn))電價中的附加屬性——交叉補貼,政府性基金及附加等,如何能夠更好發(fā)揮電價(差別電價問題)對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、環(huán)保、新能源發(fā)展等的宏觀調(diào)控作用……
結(jié)語:所以下一步,我們一是要更加明確目標(biāo)?!皞涫覆蝗鐢嗥湟恢浮?,抓住本次電改中電價改革這個牛鼻子,針對人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決,既不好高騖遠(yuǎn),也不四面樹敵,先努力達(dá)成階段目標(biāo)就好。二是要上下互促。能夠形成共識、拿得準(zhǔn)的就頂層統(tǒng)一規(guī)劃,不能的就尊重各地原創(chuàng),只要是市場化方向的改革就好,好的經(jīng)驗再頂層推進,形成良性循環(huán)。三是要鼓勵改革。只要是為公不為私的改革,我們應(yīng)該更加寬容和鼓勵,允許犯錯,為改革者站臺、打氣、撐腰,電改信心比黃金更重要。