我國已提出推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的能源發(fā)展方向,持續(xù)增加清潔、綠色能源供應(yīng)量,不斷提升其在能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比重是能源革命的基礎(chǔ)。
隨著應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大,可再生能源面臨愈加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),尤其是較高比例限電、電價(jià)補(bǔ)貼缺口、規(guī)劃建設(shè)配套等問題凸顯。在當(dāng)前環(huán)境下,僅靠延續(xù)既往政策將難以化解可再生能源發(fā)展面臨的迫切問題,必須結(jié)合能源發(fā)展形勢和電力體制改革進(jìn)程,進(jìn)行可再生能源政策和機(jī)制創(chuàng)新。
近期發(fā)布的《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知(征求意見稿)》(以下簡稱《通知》),雖然還在征求意見階段,但已在業(yè)內(nèi)引起較大反響,筆者研讀后深有感觸,粗淺觀點(diǎn)如下:
指標(biāo)管理體系是重要抓手
推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命,加快能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型,需要有可操作、可落地措施。雖然我國提出了約束性的非化石能源占比目標(biāo),也有《可再生能源法》作保障,但目前許多地方出現(xiàn)嚴(yán)重的棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象及各地大干快上煤電項(xiàng)目的趨勢表明,非化石能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有許多深層次的體制機(jī)制問題待解決,必須有量化的考核指標(biāo)及具體抓手推進(jìn)實(shí)施。
為此,國家能源局在今年3月發(fā)文提出建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度,目的是建立全面指標(biāo)統(tǒng)計(jì)考核體系,引導(dǎo)地方科學(xué)制定可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施,明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在發(fā)展可再生能源方面的責(zé)任,并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)測和評價(jià)體系,從而實(shí)現(xiàn)更加有效的事中事后監(jiān)管,進(jìn)而推動能源系統(tǒng)朝綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。實(shí)施非水可再生能源發(fā)電配額制度就是落實(shí)目標(biāo)引導(dǎo)制度、建立監(jiān)測和評價(jià)體系的一項(xiàng)具體措施,也是動員和督促能源領(lǐng)域各個(gè)相關(guān)方推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要抓手,應(yīng)以其為先導(dǎo),逐步建立全面的可再生能源指標(biāo)管理和考核體系。
燃煤火電機(jī)組承擔(dān)配額必要且可行
根據(jù)《通知》,2020年各煤電企業(yè)承擔(dān)的非水可再生能源發(fā)電量配額與煤電發(fā)電量的比重不低于15%。將燃煤火電機(jī)組作為配額責(zé)任主體,具備可操作性并可體現(xiàn)多重意義。
一方面,選擇發(fā)電企業(yè)作為配額承擔(dān)主體符合我國當(dāng)前電力行業(yè)的總體環(huán)境。從全球可再生能源責(zé)任目標(biāo)機(jī)制看,強(qiáng)制市場份額或配額制度是較成熟的機(jī)制,在美國、英國、瑞典、澳大利亞、日本、韓國等幾十個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施,是推動許多國家和地區(qū)可再生能源發(fā)展的重要市場機(jī)制。承擔(dān)強(qiáng)制配額的主體,有的是電網(wǎng)企業(yè)(如美國大部分州、英國),有的是發(fā)電企業(yè)(如韓國、我國臺灣地區(qū))。我國在2015年啟動新一輪電力體制改革且有一定進(jìn)展,但在短期內(nèi)達(dá)到如歐美的完全電力市場化模式、期冀市場化改革一步到位是不現(xiàn)實(shí)的。但我國放開發(fā)電側(cè)的改革已有十余年,將發(fā)電企業(yè)作為責(zé)任和被考核主體具備基礎(chǔ)和條件。
另一方面,燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)配額責(zé)任是落實(shí)電力行業(yè)供給側(cè)改革的一項(xiàng)重要措施。由于煤炭價(jià)格持續(xù)下降,發(fā)電企業(yè)投資煤電熱情高漲,近一年多在電力消費(fèi)增速大幅降低的情況下,煤電裝機(jī)仍創(chuàng)歷史新高,2015年新增煤電裝機(jī)超過5000萬千瓦,且有超過3億千瓦的煤電處于在建、核準(zhǔn)或前期工作狀態(tài)。隨著我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài),預(yù)計(jì)“十三五”期間的用電量增速將趨于平穩(wěn),煤電項(xiàng)目大干快上的局面加劇了當(dāng)前全國電源過剩的趨勢,造成各類電源之間,尤其是煤電與可再生能源之間直接爭奪當(dāng)前的利益空間和未來的發(fā)展空間??紤]綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型、煤炭消費(fèi)總量控制、能源領(lǐng)域供給側(cè)改革等各項(xiàng)要求,需要強(qiáng)化煤電企業(yè)發(fā)展或支持清潔能源的責(zé)任,并進(jìn)一步抑制企業(yè)投資煤電沖動,推進(jìn)向清潔綠色電力轉(zhuǎn)型。
其次,承擔(dān)綠色電力配額是燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的一個(gè)重要體現(xiàn)。長期以來,我國煤電定價(jià)機(jī)制并沒有將其外部性成本考慮在內(nèi),煤電企業(yè)在排放污染物時(shí)沒有承擔(dān)應(yīng)有的環(huán)保責(zé)任。此外,碳交易等反映煤電外部性成本的市場機(jī)制還需要一段時(shí)間才能得以全面實(shí)施,在近期內(nèi)傳導(dǎo)到煤電成本上的作用也有限。燃煤發(fā)電企業(yè)購買綠色證書滿足配額要求,可作為支付其外部性費(fèi)用的一條途徑。
需要指出的是,煤電企業(yè)以自建非水可再生能源項(xiàng)目或購買綠色證書的方式完成配額指標(biāo),與現(xiàn)有“可再生能源電價(jià)附加”政策并無矛盾沖突之處?!翱稍偕茉措妰r(jià)附加”的征收對象是電力用戶,是依據(jù)銷售電量征收的,體現(xiàn)的是全體電力用戶支持可再生能源發(fā)展的責(zé)任,征收范圍并不包括發(fā)電企業(yè),煤電企業(yè)也不需要依據(jù)其發(fā)電量繳納可再生能源電價(jià)附加。
15%的配額指標(biāo)與非化石能源占比目標(biāo)相適應(yīng)
2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)量占比達(dá)到15%,是“十三五”期間我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)約束性目標(biāo)。
在非化石能源發(fā)電中,由于建設(shè)工期的因素,到2020年可投產(chǎn)的水電、核電項(xiàng)目及可能發(fā)電量基本是確定的?!笆濉笨稍偕茉窗l(fā)展規(guī)劃初步確定的目標(biāo)折算為2020年非水可再生能源發(fā)電量總計(jì)約6800~7000億千瓦時(shí)。再考慮2020年的與燃煤發(fā)電量約4.4~4.8萬億千瓦時(shí),非水可再生能源發(fā)電量約占燃煤發(fā)電量的15%。換言之,如果燃煤發(fā)電企業(yè)實(shí)現(xiàn)了配額指標(biāo)要求,2020年國家確定的非化石能源占比目標(biāo)相應(yīng)也就可以實(shí)現(xiàn)。
綠色證書交易促進(jìn)可再生能源融入電力市場
在目標(biāo)引導(dǎo)制度和發(fā)電配額考核制度中,建立綠色證書交易機(jī)制是符合市場化改革方向的一個(gè)亮點(diǎn)和核心。如果沒有綠色證書交易機(jī)制,無論對電網(wǎng)企業(yè)提出消納可再生能源電量比例要求,還是對發(fā)電企業(yè)提出可再生能源發(fā)電量占比要求,都不可避免帶上行政計(jì)劃色彩。燃煤發(fā)電企業(yè)可通過自建非水可再生能源項(xiàng)目或購買可再生能源綠色證書的方式,完成發(fā)電配額考核指標(biāo)要求,即通過綠色證書交易機(jī)制,以市場化方式推進(jìn)可再生能源發(fā)電配額機(jī)制的實(shí)施和促進(jìn)可再生能源逐步融入電力市場。
綠色證書交易機(jī)制與可再生能源電價(jià)和補(bǔ)貼政策之間有直接關(guān)聯(lián),應(yīng)與電價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制改革相輔相成,協(xié)同推進(jìn)??紤]到電力體制改革提出要放開輸配外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià),發(fā)用電計(jì)劃也將有序放開,新增火電原則上都要參與市場,這樣未來燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)存在的意義就會逐漸失去,這也意味著依托燃煤標(biāo)桿電價(jià)的可再生能源價(jià)格及補(bǔ)貼機(jī)制要做重大調(diào)整。未來風(fēng)電、光伏等可再生能源電價(jià)形成機(jī)制可能需要由分資源區(qū)標(biāo)桿電價(jià)逐步調(diào)整為電力市場中的批發(fā)電價(jià)加上定額電價(jià)補(bǔ)貼兩部分組成,即由現(xiàn)有的差價(jià)補(bǔ)貼向定額補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。因此,實(shí)施綠色證書交易機(jī)制,可再生能源發(fā)電的收益就將來自于電力市場上網(wǎng)價(jià)格、定額補(bǔ)貼和綠色證書收益三個(gè)方面,將會降低對政府財(cái)政補(bǔ)貼的需求;并且隨著可再生能源成本下降、綠色證書機(jī)制完善,逐步提升綠色證書價(jià)格和收益,可加快可再生能源發(fā)電差價(jià)或定額補(bǔ)貼降低的步伐,盡快實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng),使可再生能源發(fā)電完全參與電力市場。
另外,到2015年底我國可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼累計(jì)資金缺口約400億元,補(bǔ)貼資金拖欠問題已對可再生能源發(fā)電全產(chǎn)業(yè)鏈造成影響,如果政策不做調(diào)整,“十三五”期間補(bǔ)貼缺口仍將存在并將逐年擴(kuò)大。據(jù)初步測算,如考慮綠色證書交易實(shí)施起步階段的幾年內(nèi),一個(gè)綠色證書(一兆瓦時(shí))價(jià)格約100元,則現(xiàn)有可再生能源基金規(guī)?;究蓾M足電價(jià)補(bǔ)貼需要。