我國電力市場化改革的成績與方向

　　中發(fā)9號文頒發(fā)以來，我國電力市場化改革在電力市場“中國化”的道路上又經(jīng)歷了4年艱難的探索歷程。一方面，改革取得了顯著的成績，但另一方面也迫切需要更加明確的方向指引、研究解決好改革中遇到的重要問題。本文就這兩個方面談點個人的認(rèn)識和看法。

　　我國電力市場化改革在“中國化”的道路上探索前行，取得了顯著成績

　　回顧頭來看這一輪的電力市場化改革，我們可以歸結(jié)為以下幾個特征：

　　一是延續(xù)著“管住中間，開放兩頭”的電力市場改革總體設(shè)計思路。在上一輪電力體制改革中，我國實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，組建了5大發(fā)電集團，基本完成了發(fā)電側(cè)市場主體的培育。在本輪改革中，重點是放在售電側(cè)市場方面，絕大多數(shù)省份都開放了售電側(cè)市場，基本完成了購電側(cè)市場主體的培育。在“放開兩頭”、形成多買多賣市場格局的基礎(chǔ)上，通過多種市場機制和模式的建立進行市場化改革的探索。與此同時，輸配電價改革取得了積極進展，為“管住中間”創(chuàng)造了條件。這一改革思路符合網(wǎng)絡(luò)類公共服務(wù)行業(yè)的市場管制理論，也是國際上電力市場化改革的通行做法，市場參與各方在這個問題上沒有多大分歧。2018年8月28日，中國國電集團公司與神華集團有限責(zé)任公司重組成立國家能源集團公司，與培育多市場主體的改革大方向不完全一致，但這并不意味著否定國家電力市場化改革的大方向。只是在市場設(shè)計時需要更多地考慮市場力風(fēng)險防范問題，最大限度地避免市場主體減少對市場運營帶來的負面影響。

　　二是采取了“百花齊放，百家爭鳴”的電力市場化改革實施路徑。上一輪改革中，根據(jù)5號文件精神，國家層面確定了東北、華東區(qū)域開展電力市場試點，制訂了實施方案，編制了運營規(guī)則，并從國家層面大力推動實施。本輪改革不再是自上而下的全面設(shè)計和推動，而是鼓勵地方政府先行先試。國家層面只提市場化改革總體要求，而具體方案和規(guī)則由地方政府主導(dǎo)編寫并啟動實施，鼓勵地方政府從多個方面分頭并進，各個突破，形成了“百花齊放”的改革態(tài)勢，成功營造出了聲勢浩大、勢在必行的電力市場改革良好氛圍。

　　三是選擇了“先起步，后規(guī)范”的電力市場化改革實施策略。從各地已經(jīng)出臺的實施方案和運營規(guī)則來看，強調(diào)市場先運營起來。各地的市場主體開始培育，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用也得到了一定程度的發(fā)揮。但是，在市場設(shè)計中，普遍顯得線條相對較粗，不同的市場規(guī)則之間存在重復(fù)、交叉，省間壁壘相對嚴(yán)重，對一些細節(jié)問題，如市場風(fēng)險防范問題、市場監(jiān)管問題，普遍缺乏深入研究和考慮。這些不足和問題在市場建設(shè)推進過程中隨著經(jīng)驗的積累在逐步改正和規(guī)范。這樣的實施策略可以實現(xiàn)市場的較快起步，雖然在實施過程中也出現(xiàn)了一些問題，但從當(dāng)前我國迫切需要見到改革成效這一目標(biāo)要求的角度來看，這樣的策略是可以理解和接受的。

　　基于上述改革方略，經(jīng)過4年的艱苦努力，我國電力市場化改革取得了顯著成效，主要歸結(jié)為以下幾個方面：

　　一是成功營造了市場化改革良好氛圍，思想認(rèn)識得到了進一步統(tǒng)一。9號文明確了電力市場化改革方向，1027號文件進一步強調(diào)了不要對逃避市場存在僥幸心理。政府也好，企業(yè)也好，從思想上逐步接受市場。雖然有的地方在市場運營中出現(xiàn)了一些問題，但是市場參與各方都在研究考慮如何完善市場、迎難而上，而不是選擇退回計劃模式、前功盡棄。

　　二是民營資本規(guī)?；M入，市場主體多元化使得市場改革呈現(xiàn)出不可掉頭之勢。隨著售電側(cè)市場改革的突破和推進，民營的售電公司規(guī)模不斷壯大，形成了推進電力市場化改革的中堅力量。在這樣的背景下，誰都沒有剝奪具有民營背景的售電公司參與電力市場的權(quán)力。多元化的市場主體另一個好處是有利于電力市場規(guī)范運營，實現(xiàn)真正的市場價格發(fā)現(xiàn)功能。

　　三是改革在多個方向上取得突破，市場配置資源的決定性作用得到了初步發(fā)揮。電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易市場已經(jīng)在全國絕大多數(shù)省市實質(zhì)性啟動，初步完成了售電側(cè)市場主體的培育，形成了市場化的價格和資源配置方案。國家確定了8個電力現(xiàn)貨市場試點中，已有南方、甘肅、山西進入了試運行，其他省市也在紛紛醞釀啟動。輸配電價基本完成了核定工作，并在多個售電側(cè)市場中實施。電力交易中心實現(xiàn)了相對獨立并基本完成了股份制改造。輔助服務(wù)市場建設(shè)全面推進，多個地區(qū)進入了實質(zhì)性運營并發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

　　四是市場建設(shè)與運營經(jīng)驗不斷積聚，為建設(shè)并運營好電力市場打下了堅實的基礎(chǔ)。經(jīng)過幾年的實踐經(jīng)驗積累，市場參與各方對電力市場的理解和認(rèn)識大大加深，電力市場研究從單純學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗轉(zhuǎn)為推動市場機制中國化，從單純市場規(guī)則研究轉(zhuǎn)為推動市場體系建設(shè)，從單純考慮電力市場自身運營效果轉(zhuǎn)為考慮市場運營對上下游和電力行業(yè)未來發(fā)展的影響。這些經(jīng)驗是下階段電力市場建設(shè)的寶貴財富，有利于提高市場建設(shè)的成效、規(guī)避市場運營的風(fēng)險。

　　我國電力市場化改革迫切需要更加明確的方向指引和更加務(wù)實的問題解決

　　成績固然顯著，困難依然重重。由于一些地區(qū)、一些部門對電力市場建設(shè)根本出發(fā)點認(rèn)識不足，對電力市場知識的理解不夠深入和完備，對電力市場風(fēng)險的認(rèn)識和防范措施不夠到位，對電力市場改革中可能出現(xiàn)的問題應(yīng)對策略不夠，導(dǎo)致在市場改革試點過程中，出現(xiàn)了一些不足和問題，也產(chǎn)生了一些負面影響。因此，當(dāng)前的電力市場化改革迫切需要更加的明確的方向指引，迫切需要妥善處理好遇到的矛盾和問題，否則將影響到下階段改革工作的推進。

　　1、電力市場化改革亟待來自電力行業(yè)自身發(fā)展需要的內(nèi)在推動力

　　這一輪改革4年來，電力行業(yè)發(fā)展總體平穩(wěn)，也很好地保障了國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，沒有出現(xiàn)大的波動和問題，因此這一輪市場化改革的推動力集中來自行政力量，缺乏來自電力行業(yè)內(nèi)在發(fā)展需要的改革動力。這正是這一輪改革盡管國家出臺了多個推進改革的文件，但始終讓人感覺到推動力不足的主要原因。

　　能源清潔化是可以預(yù)見的未來。近年來我國清潔能源快速發(fā)展，未來幾年清潔能源發(fā)展將實現(xiàn)從量變到質(zhì)變、從次要矛盾轉(zhuǎn)化為主要矛盾的飛躍，由此帶來人們觀念的轉(zhuǎn)變和政策制訂傾向性的調(diào)整，導(dǎo)致電力行業(yè)發(fā)展模式的變革和微網(wǎng)、儲能等新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生，倒逼運營機制的市場化。我們可以大膽預(yù)測，清潔能源的大規(guī)模消納將是來自電力行業(yè)內(nèi)部發(fā)展需要的市場化改革強大推動力。

　　2、電力市場化改革迫切需要減輕市場建設(shè)的約束和包袱，給予市場建設(shè)以寬松的環(huán)境

　　市場自有其運行規(guī)律，不以行政要求為轉(zhuǎn)移。長期以來，我國在計劃體制下，讓電力價格承載了太多的關(guān)系國計民生的重大職責(zé)，導(dǎo)致了電價長期偏離電力商品的真正價值。這種行業(yè)管理模式已經(jīng)成為了政府的慣性思維，很難在短期內(nèi)徹底改變。這是當(dāng)前在一些省里開展的發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易演變?yōu)樽兿嘟档碗妰r的手段的根本原因。在這樣的思維模式下，電價漲了不行、波動大了不行，市場建設(shè)的條件變得非?？量?，真正的市場機制難以建立，電力市場建設(shè)變得舉步維艱。因此，電力市場建設(shè)一定要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理思維，不能賦予市場太多的承載，給電力市場建設(shè)以寬松的環(huán)境，也使電力市場建設(shè)者放下包袱、輕裝上陣。

　　3、電力市場化改革迫切需要研究解決改革過程中遇到的“中國化”問題

　　電力市場建設(shè)與一個國家的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境密切相關(guān)。西方市場化程度高的國家，長期以來形成的市場環(huán)境使得電力市場化改革主要著眼于市場機制的設(shè)計。在我國市場環(huán)境還處于建設(shè)和完善時期，在電力市場建設(shè)中需要考慮的因素也較西方市場化程度高的國家要更多一些、復(fù)雜化程度要更高一些。譬如，我國的發(fā)電市場主體基本上都是國有企業(yè)，相互參股現(xiàn)象十分普遍，考核評價機制較完全市場化的企業(yè)有較大差異，市場行為及其行為約束都呈現(xiàn)出很顯著的“中國特色”。因此，在將國外的電力市場理論應(yīng)用到我國電力市場建設(shè)實踐過程中必須要進行“中國化”設(shè)計和改造。

　　4、電力市場化改革迫切需要解決好因市場機制建立導(dǎo)致的制度重建和流程重構(gòu)問題

　　當(dāng)前，我國已經(jīng)開展的電力市場建設(shè)試點還僅僅局限于電力市場本身。但事實上，電力市場建設(shè)還有很多配套的制度重建和流程重構(gòu)工作要做，這些工作從廣義上來講也是電力市場建設(shè)的重要內(nèi)容，不可或缺。譬如，現(xiàn)行的電力安全管理制度因市場機制的建立帶來的安全責(zé)任界定問題、電力調(diào)度規(guī)程因市場機制的建立帶來的流程重構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)修訂問題、電力行政處罰因市場機制的建立帶來的處罰依據(jù)和處罰手段變化問題，等等。

　　電力市場化改革是一項涉及觀念、技術(shù)、經(jīng)濟、管理、法律等諸多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)工程，難度很大，注定不可能一蹴而就。因此，電力市場建設(shè)需要堅定改革信念，保持改革定力，做好攻堅克難、打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。

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