編者按
“十三五”是我國全面建成小康社會的決勝期，深化改革的攻堅期，也是電力工業(yè)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機(jī)遇期。2016年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出2016～2020年電力發(fā)展目標(biāo)。為配合國家電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整工作，中國電力企業(yè)聯(lián)合會于2018年組織開展了電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評估及滾動優(yōu)化研究,最后形成了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評估及滾動優(yōu)化研究專題調(diào)研報告》，并報送了中央和國家相關(guān)部門。該報告結(jié)合我國電力發(fā)展面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)，對影響電力高質(zhì)量發(fā)展的有關(guān)重大問題進(jìn)行深入分析，提出了優(yōu)化電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃的建議。本文節(jié)選于《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評估及滾動優(yōu)化研究專題調(diào)研報告》。
電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評估
主要成績
電力規(guī)模邁上新臺階。2017年，全社會用電量達(dá)到6.36萬億千瓦時，發(fā)電裝機(jī)達(dá)到17.8億千瓦。110千伏及以上線路合計134萬公里，變電容量107億千伏安。我國人均裝機(jī)達(dá)到1.28千瓦，年人均用電量約4538千瓦時，均為世界平均水平的1.5倍。
結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新成績。非化石電源裝機(jī)占比從2015年底的34.2%提高到38.7%，非化石能源在一次能源消費(fèi)中的比重從12.0%提高至13.8%，非化石能源發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)?！霸隽刻娲彪A段。
節(jié)能減排達(dá)到新水平?！笆濉鼻皟赡昀塾嬯P(guān)停小火電機(jī)組約1000萬千瓦。兩年累計實(shí)施節(jié)能改造約3億千瓦，煤電機(jī)組平均供電煤耗由2015年的318克標(biāo)煤/千瓦時降至312克標(biāo)煤/千瓦時左右，減排二氧化碳7400萬噸。2017年電力行業(yè)煙塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物累計排放總量較2015年減少160萬噸。
技術(shù)創(chuàng)新取得新突破。核電、超超臨界發(fā)電、新能源發(fā)電取得積極進(jìn)展?！?00千伏特高壓直流輸送能力從640萬千瓦提升至1000萬千瓦；±1100千伏、1200萬千瓦準(zhǔn)東-皖南特高壓直流工程、世界首個特高壓多端混合直流工程烏東德電站送廣東廣西工程開工建設(shè)。
國際合作開拓新局面。在52個“一帶一路”沿線國家開展投資業(yè)務(wù)和項(xiàng)目承包工程，“十三五”前兩年承擔(dān)大型承包項(xiàng)目314個，合同金額達(dá)581億美元，帶動了我國發(fā)電及輸變電技術(shù)、裝備、標(biāo)準(zhǔn)、金融走出去，成為“一帶一路”投資亮點(diǎn)。
電力改革開啟新篇章。各省輸配電價完成核定，到2017年底增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)已開展三批次、291個項(xiàng)目。市場交易機(jī)制逐步完善，電力市場交易規(guī)模增長迅猛。
“十三五”電力規(guī)劃執(zhí)行情況
經(jīng)過“十三五”兩年發(fā)展，我國電力工業(yè)取得顯著成績，有關(guān)重要目標(biāo)（指標(biāo)）按計劃推進(jìn)或超額完成，部分目標(biāo)需要結(jié)合落實(shí)中央新要求，適應(yīng)發(fā)展新形勢，及時作出優(yōu)化調(diào)整。
電力供需。“十三五”前兩年，全社會用電量年均增長5.7%，高于規(guī)劃預(yù)期增速區(qū)間（3.6%～4.8%）。全國發(fā)電裝機(jī)容量年均增長7.9%，高于規(guī)劃預(yù)期年均增速（5.5%）。
電源結(jié)構(gòu)。2017年底，非化石能源發(fā)電裝機(jī)占比達(dá)到38.7%，比2015年提高3個百分點(diǎn)，距離規(guī)劃目標(biāo)（2020年占比39%）不到1個百分點(diǎn)；非化石能源發(fā)電量占比由2015年的27%提高到30%，距離規(guī)劃目標(biāo)（2020年占比31%）僅差1個百分點(diǎn)。電源裝機(jī)中，太陽能發(fā)電提前3年超額完成1.1億千瓦目標(biāo)，核電兩年累計增加900萬千瓦，滯后規(guī)劃進(jìn)度。
電網(wǎng)建設(shè)。“十三五”前兩年，全國基建新增500千伏及以上交流輸電線路長度2.47萬千米、變電設(shè)備容量2.77億千伏安，分別完成2020年規(guī)劃目標(biāo)的27%、30%。納入國家大氣污染防治行動計劃的特高壓交直流工程全面建成。
調(diào)節(jié)能力。截至2017年底，全國抽水蓄能電站裝機(jī)容量2869萬千瓦，完成新增目標(biāo)1700萬千瓦的1/3?！笆濉币?guī)劃的火電機(jī)組靈活性改造，得到較好執(zhí)行，尤其東北地區(qū)同步出臺輔助服務(wù)補(bǔ)償辦法，靈活性改造進(jìn)展順利，調(diào)峰能力達(dá)到國際先進(jìn)水平。
節(jié)能減排。2015～2017年，煤電機(jī)組平均供電煤耗從318克標(biāo)煤降至312克標(biāo)煤/千瓦時（規(guī)劃提出2020年降至310克標(biāo)煤/千瓦時）；電網(wǎng)綜合線損率從2015年的6.64%降至2016年的6.49%、2017年的6.42%，提前實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)（2020年控制在6.5%以內(nèi)）。
電力高質(zhì)量發(fā)展幾個關(guān)鍵問題及規(guī)劃調(diào)整建議
適度調(diào)高電力需求目標(biāo)
我國總體還處于工業(yè)化后期、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)期。與發(fā)達(dá)國家相比，我國人均用電量還處于相對低位，特別是第三產(chǎn)業(yè)和居民用電占比僅為28%，隨著再電氣化進(jìn)程加快，“電能替代”持續(xù)推進(jìn)，未來我國電力需求還有較大增長空間。
建議適度調(diào)高電力需求目標(biāo)。將2020年全社會用電量預(yù)期目標(biāo)調(diào)增至7.6萬億千瓦時左右?！笆濉逼陂g電力需求年均增長達(dá)到5.9%，電力消費(fèi)彈性系數(shù)達(dá)到0.92，到2020年，年人均用電量達(dá)到5200千瓦時左右，接近中等發(fā)達(dá)國家水平。預(yù)測2035年，全社會用電量將達(dá)到11.4萬億千瓦時，2020~2035年年均增速2.8%，人均用電量相當(dāng)于OECD國家上世紀(jì)80年代水平。
促進(jìn)水電開發(fā)和消納
西南水電開發(fā)潛力巨大，待開發(fā)水電占比超過67%，水電開發(fā)度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，近幾年水電新開工項(xiàng)目明顯減少，水電投資呈現(xiàn)下降態(tài)勢。
西南水電開發(fā)和消納也暴露出一些問題。一是棄水現(xiàn)象較為突出。二是流域統(tǒng)籌規(guī)劃和管理較為薄弱。三是移民安置主體責(zé)任落實(shí)不到位，規(guī)劃約束性不強(qiáng)。四是稅費(fèi)政策不盡合理，水電企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)過高。五是后續(xù)水電開發(fā)難度不斷加大，政策性成本不斷攀升，水電競爭力逐步下降。
要實(shí)現(xiàn)水電發(fā)展目標(biāo)，必須統(tǒng)籌施策，促進(jìn)西南水電高質(zhì)量發(fā)展，需要加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)水電在更大范圍內(nèi)消納；加強(qiáng)水電流域統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，提高流域整體效益；強(qiáng)化移民管理，切實(shí)落實(shí)水電移民安置；完善水電稅費(fèi)政策，促進(jìn)水電企業(yè)健康發(fā)展；加大金融政策支持力度，加快西南水電建設(shè)。
建議水電仍保持2020年3.4億千瓦的發(fā)展目標(biāo)。“十三五”及以后還須開工建設(shè)一定規(guī)模的水電。加快怒江中下游、金沙江上游和瀾滄江上游水電開發(fā)建設(shè)，加快雅魯藏布江流域前期論證工作，統(tǒng)籌推進(jìn)各流域水電開發(fā)，力爭2035年水電裝機(jī)達(dá)到4.8億千瓦。
優(yōu)化新能源開發(fā)和布局
由于西部北部地區(qū)市場消納有限、跨區(qū)電網(wǎng)輸電能力不足、省間壁壘嚴(yán)重、市場交易制度不完善等諸多因素，新能源棄電問題十分突出。去年以來，政府方面，建立可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)制度，啟動綠色證書交易機(jī)制，制定解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案等；企業(yè)方面，實(shí)施全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，開展煤電靈活性改造和輔助服務(wù)試點(diǎn)，開展臨時現(xiàn)貨交易等。通過各方共同努力，棄風(fēng)棄光問題有所改善，但棄電問題依然嚴(yán)重，全年棄風(fēng)電量419億、棄光電量73億千瓦時。
解決新能源消納問題的關(guān)鍵是提高系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力。新能源發(fā)電具有隨機(jī)性、波動性和間歇性，高比例接入電力系統(tǒng)后，增加了系統(tǒng)調(diào)節(jié)的負(fù)擔(dān)，傳統(tǒng)電源不僅要跟隨負(fù)荷變化，還要平衡新能源的出力波動。
新能源發(fā)展要堅持集中式和分布式并舉，綜合考慮資源稟賦、開發(fā)條件、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、投入產(chǎn)出等因素，在西部北部實(shí)施清潔能源大規(guī)模集約化開發(fā)，在東中部實(shí)施分布式電源靈活經(jīng)濟(jì)開發(fā)，依托大電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)各類集中式和分布式清潔能源高效開發(fā)、配置和利用。
建議調(diào)增新能源發(fā)展目標(biāo)。將2020年風(fēng)電、太陽能裝機(jī)目標(biāo)由2.1億、1.1億千瓦調(diào)整為2.2億、2.0億千瓦。 多措并舉解決新能源消納問題，尤其是加快系統(tǒng)綜合調(diào)節(jié)能力建設(shè)，2035年風(fēng)電、光伏裝機(jī)均達(dá)到6.0億千瓦。
清潔煤電的市場定位和發(fā)展原則
長期以來，煤電裝機(jī)一直是我國主體電源。燃煤發(fā)電經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢明顯，是長期支撐我國低電價水平的重要因素。我國燃煤發(fā)電減排技術(shù)處于世界先進(jìn)行列。電力行業(yè)消費(fèi)五成煤炭的體量，但在全國污染物排放總量中占比僅為一成左右，電力大氣污染物排放得到了有效控制。我國碳排放壓力持續(xù)加大，應(yīng)控制煤電發(fā)展規(guī)模，盡早達(dá)峰。
隨著新能源加速發(fā)展和用電特性變化，系統(tǒng)對調(diào)峰容量的需求將不斷提高。我國具有調(diào)節(jié)能力的水電站少，氣電占比低，煤電是當(dāng)前最經(jīng)濟(jì)可靠的調(diào)峰電源。煤電在系統(tǒng)中的定位將逐步由電量型電源向電量和電力調(diào)節(jié)型電源轉(zhuǎn)變。
未來我國煤電發(fā)展應(yīng)堅持“控制增量、優(yōu)化布局”的原則?？刂圃隽浚磭?yán)控新增規(guī)模，防范煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，以綠色低碳電力滿足電力供應(yīng)。優(yōu)化布局，即在西部北部地區(qū)適度安排煤電一體化項(xiàng)目，緩解煤電矛盾；嚴(yán)控東中部地區(qū)煤炭消費(fèi)增長，要通過“等量替代”方式安排煤電項(xiàng)目。
建議2020年煤電裝機(jī)目標(biāo)繼續(xù)控制在11億千瓦左右。各地區(qū)嚴(yán)格落實(shí)國家防范和化解產(chǎn)能過剩要求。電力缺口優(yōu)先考慮跨?。▍^(qū)）電力互濟(jì)，同時加強(qiáng)需求側(cè)管理，合理錯、避峰。力爭2030年煤電裝機(jī)目標(biāo)控制在13億千瓦左右，達(dá)到峰值。
加快氣電發(fā)展
我國天然氣資源嚴(yán)重不足。人均天然氣剩余探明可采儲量僅相當(dāng)于世界平均水平的1/10。天然氣發(fā)電成本高。氣價對發(fā)電成本影響很大，我國發(fā)展氣電不具有成本優(yōu)勢。長期以來，我國氣電發(fā)展方式不合理，調(diào)峰優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。熱電聯(lián)產(chǎn)占比高，截至2017年底，全國氣電裝機(jī)7629萬千瓦，其中70%以上是熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目。
建議落實(shí)天然氣電站發(fā)展方式。2020年裝機(jī)達(dá)到0.95億千瓦，要進(jìn)一步采取措施，將發(fā)展調(diào)峰電源作為氣電主要發(fā)展方向，重點(diǎn)布局在氣價承受能力較高的東中部地區(qū)和在新能源快速發(fā)展的西北地區(qū)。同時，鼓勵發(fā)展分布式氣電。
安全發(fā)展核電
我國核電裝機(jī)和發(fā)電量占比較低。截至2017年底，我國核電機(jī)組總?cè)萘?500萬千瓦，約占全國總裝機(jī)的2%；全年核電發(fā)電量2475億千瓦時，約占總發(fā)電量的3.9%。到目前為止，歐盟28個成員國中有14個國家擁有核電，占?xì)W盟總發(fā)電量的27%，貢獻(xiàn)50%的低碳電源。
核能發(fā)電技術(shù)成熟、低碳高效，在能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮不可替代的關(guān)鍵作用。加快核電建設(shè)，才能有效控制煤電規(guī)模。
建議調(diào)減核電發(fā)展目標(biāo)，增加核電開工規(guī)模。考慮目前核電建設(shè)進(jìn)度情況，建議將2020年發(fā)展目標(biāo)由原規(guī)劃的5800萬千瓦調(diào)減為5300萬千瓦。為保證電力供應(yīng)，在國家層面盡快確定我國核電發(fā)展路線，加快沿海及內(nèi)陸的核電建設(shè)，每年核準(zhǔn)建設(shè)8~10臺機(jī)組。
提高電力電量平衡和電力流
我國政府承諾，到2020年、2030年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別達(dá)到15%、20%，2030年前后碳排放達(dá)到峰值。結(jié)合上述電力需求預(yù)測、各類電源發(fā)展思路和原則，電源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，非化石能源發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量快速增長。2035年非化石能源將成為電力供應(yīng)的主導(dǎo)電源。2020年，全國電源裝機(jī)達(dá)到21億千瓦，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)8.8億千瓦，占比為41%，發(fā)電量占比為33%。2035年，全國總裝機(jī)36億千瓦，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)20.3億千瓦，占比為57%，發(fā)電量占比達(dá)到50%。
未來很長時間內(nèi)，東中部都是我國電力消費(fèi)的主要區(qū)域，2020年、2030年東中部用電量比重為65.4%、62.5%。加快西部北部清潔能源基地開發(fā)，壓減東中部地區(qū)煤炭消費(fèi)總量，能源開發(fā)重心不斷西移北移，大規(guī)模、遠(yuǎn)距離輸電至東中部負(fù)荷地區(qū)是必然要求。
建議加大西電東送電力流規(guī)模。2020年西電東送電力流規(guī)模由2.7億千瓦提高到3.0億千瓦左右。
提升電網(wǎng)發(fā)展水平
目前我國區(qū)域電網(wǎng)特高壓主網(wǎng)架正處于完善過程中，特高壓交流發(fā)展滯后，電網(wǎng)“強(qiáng)直弱交”結(jié)構(gòu)性矛盾突出，多直流、大容量集中饋入和核心區(qū)域500千伏短路電流超標(biāo)問題，給電網(wǎng)安全運(yùn)行帶來風(fēng)險，影響電網(wǎng)輸電效率。跨?。▍^(qū)）資源優(yōu)化配置能力不足。保障電力供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)清潔發(fā)展目標(biāo)，亟需加快推進(jìn)一批特高壓跨?。▍^(qū)）輸電工程。智能配電網(wǎng)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。城市配電網(wǎng)發(fā)展滯后，與國際先進(jìn)水平相比還有明顯差距，農(nóng)網(wǎng)歷史欠賬較多，縣級電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱。
建議提升電網(wǎng)本質(zhì)安全水平和資源配置能力。建設(shè)華中特高壓環(huán)網(wǎng)工程，適時推進(jìn)華北—華中聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)工程、區(qū)域電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工程，消除電網(wǎng)安全隱患。增加青?！幽咸馗邏褐绷鞴こ?，張北—雄安（北京西）特高壓交流工程，云貴互聯(lián)通道工程，2020年前建成投產(chǎn)。積極推進(jìn)白鶴灘、金沙江上游水電和新疆、隴（東）彬（長）等綜合能源基地特高壓直流輸電工程。高質(zhì)量發(fā)展智能配電網(wǎng)。加強(qiáng)城鎮(zhèn)配電網(wǎng)建設(shè)，提升質(zhì)量和效益，大力推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，提高配電網(wǎng)智能化水平。加強(qiáng)國際能源電力合作，與相關(guān)國家建立跨境電力互聯(lián)合作機(jī)制，開展與東北亞、東南亞等重點(diǎn)地區(qū)的電力聯(lián)網(wǎng)規(guī)劃研究和項(xiàng)目可行性研究，加快周邊國家電網(wǎng)互聯(lián)互通。
加強(qiáng)綜合調(diào)節(jié)能力建設(shè)
優(yōu)先實(shí)施煤電靈活性改造，加大抽水蓄能和氣電調(diào)峰電源建設(shè)，積極推進(jìn)儲能技術(shù)商業(yè)化運(yùn)營，加強(qiáng)需求側(cè)管理，引導(dǎo)用戶科學(xué)用電，能夠滿足我國新能源大規(guī)模開發(fā)需要。
實(shí)施煤電靈活性改造是提高系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的現(xiàn)實(shí)選擇。目前，儲能技術(shù)成熟度、經(jīng)濟(jì)性，尚不具備大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用條件，抽水蓄能電站受站址資源約束，且經(jīng)濟(jì)性差（單位千瓦投資約6000元），氣電受氣源、氣價限制，不具備大規(guī)模建設(shè)條件。煤電靈活性改造技術(shù)成熟，每千瓦改造費(fèi)用約120~400元，國內(nèi)部分電廠已開始深度調(diào)峰改造試點(diǎn)，取得了預(yù)期效果。
建議加強(qiáng)調(diào)峰能力建設(shè)，提升系統(tǒng)靈活性。實(shí)施煤電靈活性改造要按照分地區(qū)、分機(jī)組容量有序?qū)嵤?，對于新能源消納困難的“三北”地區(qū)，30萬千瓦及以下、部分60萬千瓦煤電機(jī)組進(jìn)行靈活性改造，并同步出臺輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。深化電力需求側(cè)管理。發(fā)揮信息化系統(tǒng)優(yōu)勢，強(qiáng)化智能電網(wǎng)系統(tǒng)平臺建設(shè)、電能服務(wù)產(chǎn)業(yè)培育，提升電力用戶側(cè)靈活性；擴(kuò)大峰谷分時電價實(shí)行范圍，制定科學(xué)、合理的峰谷分時電價。
積極推進(jìn)電力改革和市場化建設(shè)
電力市場是實(shí)現(xiàn)全國電力資源優(yōu)化配置的軟通道。我國電力市場化改革取得積極進(jìn)展，但省間壁壘問題依然突出、電力價格形成機(jī)制不完善，制約了電力資源大范圍配置的效率。
建議健全完善政策機(jī)制。加快建立透明高效的全國和省級電力市場平臺，打破省間壁壘，充分發(fā)揮市場在能源資源配置中的作用。健全輔助服務(wù)機(jī)制，通過市場化手段，充分調(diào)動電力企業(yè)和用戶參與輔助服務(wù)的積極性。完善并啟動煤電聯(lián)動機(jī)制，合理疏導(dǎo)煤電企業(yè)發(fā)電成本。制定落實(shí)靈活電價政策，積極促進(jìn)電能替代。
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