2015年在巴黎召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會(huì)議(世界氣候大會(huì))有兩個(gè)主要成果，一是大會(huì)參與國普遍同意，到本世紀(jì)末，將地球表面升溫控制在2度或1.5度之內(nèi);第二是主要排放大國都做出了自主減排承諾。這是氣候談判里程碑式的成果，但也有遺憾，如果各主要排放國的自主減排承諾停留在2015年的水平，到本世紀(jì)末地球表面升溫將不可能實(shí)現(xiàn)控制在2度或1.5度之內(nèi)，非常有可能升溫達(dá)到3—6度。所以巴黎締約方大會(huì)還提出了一個(gè)目標(biāo)，到2020年，各排放大國要對照2度或1.5度的控溫目標(biāo)，重新盤點(diǎn)并大幅度改善自己的自主減排承諾，以真正實(shí)現(xiàn)控溫目標(biāo)。
中國能源、氣候等部門會(huì)承受空前壓力
中國每年碳排放量廣受世界關(guān)注。如果中國沒有特別積極的行動(dòng)，全球氣候行動(dòng)目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。所以巴黎締約方大會(huì)的成果要想保持下去，全人類要想遏制住全球氣候變化，中國必須發(fā)揮特別重要的作用。2020年，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國大會(huì)上做出兩點(diǎn)承諾：一是在2030年之前，中國要在巴黎承諾的基礎(chǔ)上提前碳排放達(dá)峰;二是中國提出終點(diǎn)方案，即中國到2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。碳中和的意思是在大幅度減排的基礎(chǔ)上，剩余的排放量可以被生態(tài)系統(tǒng)完全吸收。這是一個(gè)劃時(shí)代的承諾。中國社會(huì)做好準(zhǔn)備了嗎?我認(rèn)為還有不少差距。此前很多能源專家、氣候?qū)＜姨岢龅母鞣N方案和路線圖，與碳達(dá)峰、碳中和的承諾相比都是保守的。所以，中國社會(huì)特別是能源、氣候等部門會(huì)承受空前壓力。要想實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，中國要經(jīng)歷非常劇烈的增長模式的轉(zhuǎn)換，這兩個(gè)目標(biāo)會(huì)形成倒逼機(jī)制。
碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)在“十四五”規(guī)劃里多有體現(xiàn)，在今年政府工作報(bào)告里也有非常突出的體現(xiàn)。2021年3月15日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議對碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提出了具體的要求。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)變，中國在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上必須有較大的變化。
能源政策日益開放和靈活
在“十四五”期間建成以可再生能源為主體的能源體系，這是非常遠(yuǎn)大的目標(biāo)。大概在四五年前，我參加能源方面的會(huì)議，曾問過有關(guān)專家，很多歐洲國家都提出到本世紀(jì)中葉建成以可再生能源為主的能源體系，或者完全棄用化石能源，中國能不能實(shí)現(xiàn)?專家們判斷中國實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的難度非常大，因?yàn)橹袊鴮γ禾窟^于依賴，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)都跟煤炭高度相關(guān)，要把煤炭消耗降低到能源結(jié)構(gòu)的20%—30%，難度也很大。但這次“十四五”規(guī)劃和中央財(cái)經(jīng)委會(huì)議都明確提出這個(gè)要求。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，中國面臨巨大的挑戰(zhàn)，但是中國可再生能源發(fā)展得非?？?，取得了非常大的進(jìn)步。比如過去電價(jià)是標(biāo)桿上網(wǎng)，現(xiàn)在競標(biāo)上網(wǎng)，可再生能源發(fā)電的邊際成本因此進(jìn)一步下降。如果再克服一些體制方面的障礙，比如消除地區(qū)性封鎖，大幅增加可再生能源比例的目標(biāo)還是比較有希望實(shí)現(xiàn)的。最近國家也在建立統(tǒng)一的電力市場，同時(shí)又發(fā)展分布式能源。總的來說，能源政策日益開放和靈活，這對發(fā)展可再生能源是十分必要的。
我們沒有理由不重視生態(tài)系統(tǒng)的潛力
我們以前也有人工造林的承諾，但那是錦上添花，并沒有算到中國的減排成績里。中國森林資源面積和蓄積量持續(xù)雙增長，這在發(fā)展中國家是獨(dú)一份的。中國的森林吸收了大量的二氧化碳，現(xiàn)在中國把生態(tài)建設(shè)、生態(tài)恢復(fù)跟工業(yè)減排放在一起綜合考慮，使我們氣候行動(dòng)的工具選擇更為豐富，會(huì)大大降低全社會(huì)的減碳成本。中國在這方面有比較大的優(yōu)勢，我們沒有理由不重視生態(tài)系統(tǒng)的潛力，但要想發(fā)揮它的全部潛力，也有一些體制問題需要進(jìn)一步解決。
今后的環(huán)保政策手段要做出較大的轉(zhuǎn)換
過去搞環(huán)保主要依賴行政手段。比如1990年代治理水污染實(shí)行的“零點(diǎn)行動(dòng)”“關(guān)停十五小”“十一五”節(jié)能減排，前幾年的環(huán)保督察，特點(diǎn)就是依靠“關(guān)停并轉(zhuǎn)”、“運(yùn)動(dòng)式”減排，行政色彩很濃。行政手段的好處是短期內(nèi)見效快，不利之處是社會(huì)成本特別高，也特別容易反彈。今后的環(huán)保政策手段要做出較大的轉(zhuǎn)換。“十四五”期間，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力依然非常大，同時(shí)又要疊加環(huán)保的約束，尤其是碳達(dá)峰的承諾，發(fā)展與減排之間的矛盾會(huì)變得空前突出。要想緩解這對矛盾，最重要的是用好經(jīng)濟(jì)政策，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)政策的社會(huì)成本最低，更可持續(xù)，反彈也相對較少。所以，我認(rèn)為“十四五”期間一定要更加重視經(jīng)濟(jì)政策的使用。同時(shí)，環(huán)保部門、能源部門需要真正轉(zhuǎn)變觀念，把經(jīng)濟(jì)政策作為碳中和、碳減排的首要工具，而不是走依賴行政手段、“運(yùn)動(dòng)式”減排的老路。
(作者為北京大學(xué)國發(fā)院副院長、北京大學(xué)環(huán)境與能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任)
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