2022年1月28日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》，以衛(wèi)片執(zhí)法工作為抓手，推動(dòng)落實(shí)自然資源執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制。
根據(jù)文件，一方面要制作和下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑，利用年度國土變更調(diào)查和相關(guān)監(jiān)測成果制作補(bǔ)充圖斑，按照“一圖兩用”模式，將上述圖斑下發(fā)用于開展土地、礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法工作。另一方面則是核查填報(bào)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑信息，對(duì)部下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑開展實(shí)地核查，根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》《礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑填報(bào)指南(試行)》分別進(jìn)行合法性判定。
對(duì)建設(shè)用地預(yù)審、建設(shè)用地審批、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管、臨時(shí)用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、全域土地綜合整治試點(diǎn)等部已建有審批、備案、監(jiān)管等系統(tǒng)的，圖斑合法性判定以部審批、備案、監(jiān)管系統(tǒng)信息為準(zhǔn)。對(duì)涉及的交通、能源、水利設(shè)施，保障性住房、設(shè)施農(nóng)業(yè)等違法違規(guī)用地問題，要形成清單及時(shí)移交相關(guān)部門，共同推動(dòng)整改落實(shí)。
有光伏行業(yè)人士表示，“隨著三調(diào)圖陸續(xù)正式啟用，即意味著將有一大批存量光伏老項(xiàng)目會(huì)被莫名其妙地通知，占用了基本農(nóng)田、基本草原、國家公益林……加之過去兩年很多項(xiàng)目被動(dòng)納入環(huán)保生態(tài)紅線范圍，可以想象，2022年又是光伏項(xiàng)目掃尾人忙碌、充實(shí)、崩潰的一年。”
事實(shí)上，存量光伏項(xiàng)目用地性質(zhì)一直存在界定不清晰的問題，彼時(shí)國土、林地、環(huán)保等部門數(shù)據(jù)未聯(lián)網(wǎng)，不同部門對(duì)土地性質(zhì)認(rèn)定的規(guī)范不同。例如，有的地塊國土局?jǐn)?shù)據(jù)顯示為未利用地，而到了林業(yè)主管部門，就被認(rèn)定為林地。
針對(duì)此問題，有行業(yè)人士在國家林草局官方網(wǎng)站留言詢問：無立木林地是否屬于林資發(fā)〔2015〕153號(hào)規(guī)定的禁止光伏項(xiàng)目占用的林地 ?而國家林草局則表示，具體要以“三調(diào)”數(shù)據(jù)與林地?cái)?shù)據(jù)對(duì)接融合后的結(jié)果為準(zhǔn)，據(jù)此判斷光伏電站項(xiàng)目是否占用林地和辦理相關(guān)手續(xù)。
這便意味著，存量光伏電站在“三調(diào)”數(shù)據(jù)與原有數(shù)據(jù)融合后，其用地性質(zhì)面臨發(fā)生改變、補(bǔ)辦手續(xù)甚至是搬遷或拆除的風(fēng)險(xiǎn)，這不僅將帶來經(jīng)濟(jì)方面的損失，對(duì)于土地境況捉襟見肘的光伏行業(yè)而言也是一大壓力。
具體見下：
問：(1)在林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《林地分類》(LY/T1812-2009)中，一級(jí)林地地類“無立木林地”項(xiàng)下二級(jí)地類共3項(xiàng)，包括“采伐跡地、火燒跡地、其他無立木林地”。根據(jù)《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào))第二條的規(guī)定，光伏電站的電池組件陣列禁止使用“采伐跡地、火燒跡地”，但并未將“其他無立木林地”納入電池組件陣列禁止使用的林地范圍，請(qǐng)問上述“其他無立木林地”是否屬于林資發(fā)〔2015〕153號(hào)文規(guī)定的電池組件陣列禁止使用的林地范圍?
(2)如原森林資源調(diào)查確定為林地(包括無立木林地、宜林地等)，但第三次全國土地調(diào)查確定為非林地的，光伏電站項(xiàng)目是否仍然需要辦理林地占用審批手續(xù)?
國家林業(yè)和草原局信箱回復(fù)： 一、根據(jù)自然資源部辦公廳印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》，將林地劃分為喬木林地、灌木林地、竹林地和其他林地，將其他林地細(xì)分為疏林地、未成林地，以及跡地、苗圃等林地。在當(dāng)前的林地分類中，采伐跡地和火燒跡地仍屬于林地，無立木林地、其他無立木林地和宜林地等概念已不存在。林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《林地分類》(LY/T1812-2009)和《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號(hào))均在修訂中，相關(guān)政策待文件出臺(tái)后進(jìn)一步明確。
二、《森林法》第八十三條規(guī)定：“林地，是指縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地”。為落實(shí)以國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為國土空間管理“統(tǒng)一底版”要求，目前新一輪國土空間規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃正在編制尚未完成，“三調(diào)”數(shù)據(jù)與林地?cái)?shù)據(jù)正在進(jìn)行對(duì)接融合，林地的認(rèn)定將以對(duì)接融合結(jié)果為準(zhǔn)，據(jù)此判斷光伏電站項(xiàng)目是否占用林地和辦理相關(guān)手續(xù)。
自然資源部辦公廳關(guān)于開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知
自然資辦發(fā)〔2022〕3號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局，中國地質(zhì)調(diào)查局及部有關(guān)直屬單位，各派駐地方的國家自然資源督察局，陜西、黑龍江、四川、海南測繪地理信息局，部機(jī)關(guān)各司局：
為認(rèn)真貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，落實(shí)總體國家安全觀，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌把握保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，嚴(yán)格保護(hù)耕地、礦產(chǎn)等自然資源，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，部決定在全國部署開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作?，F(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、工作目標(biāo)
早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處各類自然資源違法行為，維護(hù)自然資源管理秩序，堅(jiān)決遏制新增亂占耕地建房，嚴(yán)格保護(hù)耕地和礦產(chǎn)資源，尤其是重點(diǎn)保護(hù)永久基本農(nóng)田、可以長期穩(wěn)定利用耕地和稀土等戰(zhàn)略性礦種。從執(zhí)法角度評(píng)估一個(gè)地區(qū)的自然資源管理秩序，壓實(shí)地方黨委政府責(zé)任，督促整改落實(shí)，消除違法狀態(tài)。檢驗(yàn)各地自然資源執(zhí)法工作成效，推動(dòng)落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。以衛(wèi)片執(zhí)法工作為抓手構(gòu)建跨部門執(zhí)法工作平臺(tái)，推動(dòng)落實(shí)自然資源執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制，形成工作合力。
二、工作任務(wù)及時(shí)間要求
(一)制作和下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑。部有關(guān)單位利用衛(wèi)星遙感影像，按“T+10”的時(shí)間要求制作下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法日常圖斑。同時(shí)，利用年度國土變更調(diào)查和相關(guān)監(jiān)測成果制作補(bǔ)充圖斑，按照“一圖兩用”模式，將上述圖斑下發(fā)用于開展土地、礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法工作。利用高清衛(wèi)星遙感影像按季度制作下發(fā)礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法補(bǔ)漏圖斑，監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源硐采疑似違法等特殊情況。衛(wèi)片執(zhí)法圖斑相關(guān)數(shù)據(jù)通過執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺(tái)和“國土調(diào)查云”下發(fā)各級(jí)自然資源執(zhí)法部門。
為輔助地方早發(fā)現(xiàn)、早制止，衛(wèi)星原始影像和衛(wèi)片執(zhí)法圖斑矢量數(shù)據(jù)通過自然資源衛(wèi)星遙感云服務(wù)平臺(tái)向自然資源省級(jí)衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)中心下發(fā)共享。有條件地區(qū)可自主補(bǔ)充開展衛(wèi)片執(zhí)法工作。對(duì)其他自然資源違法行為，各地也要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，不得以衛(wèi)星遙感未能監(jiān)測發(fā)現(xiàn)等為由不處理。
(二)核查填報(bào)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑信息。省級(jí)自然資源主管部門組織市、縣級(jí)自然資源主管部門，對(duì)部下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑開展實(shí)地核查，根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》《礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑填報(bào)指南(試行)》分別進(jìn)行合法性判定，相關(guān)信息利用執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺(tái)或“國土調(diào)查云”按“月清”要求及時(shí)填報(bào)、確認(rèn)。填報(bào)時(shí)，對(duì)屬于新增亂占耕地建房問題要單獨(dú)標(biāo)識(shí);對(duì)建設(shè)用地預(yù)審、建設(shè)用地審批、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管、臨時(shí)用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、全域土地綜合整治試點(diǎn)等部已建有審批、備案、監(jiān)管等系統(tǒng)的，圖斑合法性判定以部審批、備案、監(jiān)管系統(tǒng)信息為準(zhǔn)。地方在執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺(tái)和“國土調(diào)查云”上填報(bào)的內(nèi)容，系統(tǒng)以天為單位自動(dòng)同步，或根據(jù)地方主動(dòng)操作同步?？h級(jí)自然資源主管部門對(duì)填報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。
涉及軍用土地的，應(yīng)以機(jī)要件單獨(dú)上報(bào)。由部統(tǒng)一移交中央軍委后勤保障部軍事設(shè)施建設(shè)局。
(三)嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為。對(duì)于核查發(fā)現(xiàn)確屬自然資源違法行為且在職權(quán)范圍內(nèi)的，縣級(jí)自然資源主管部門要及時(shí)制止、嚴(yán)肅查處。涉嫌構(gòu)成犯罪的，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。要重點(diǎn)查處新增亂占耕地建房、挖田造湖、挖湖造景、違建“大棚房”等違法行為，及時(shí)消除違法狀態(tài)，最大限度恢復(fù)耕種，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田和可以長期穩(wěn)定利用耕地;要重點(diǎn)查處在長江、黃河干流和重要支流沿線、生態(tài)敏感區(qū)非法用地采礦行為，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)資源;要重點(diǎn)查處非法開采稀土等戰(zhàn)略性礦種的行為，嚴(yán)格保護(hù)國家重要礦產(chǎn)資源安全;要重點(diǎn)查處城市更新、歷史文化保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域中未批先建及違規(guī)編制、修改、批準(zhǔn)和實(shí)施國土空間規(guī)劃等行為，尊重城市自然地理格局，嚴(yán)格保護(hù)歷史文化空間。對(duì)其中性質(zhì)惡劣的重大典型案件，采取部、省兩級(jí)直接立案查處、掛牌督辦進(jìn)行查處，處理結(jié)果公開通報(bào)。要督促分類整改，強(qiáng)化整改措施，限期消除違法狀態(tài)。違法行為查處整改情況要在執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺(tái)中及時(shí)填報(bào)、更新，并與衛(wèi)片執(zhí)法圖斑核實(shí)結(jié)果進(jìn)行關(guān)聯(lián)。
按照《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號(hào))有關(guān)要求，對(duì)違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，省級(jí)自然資源主管部門要按月度先行凍結(jié)補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫中違法用地所在地的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，地方拆除復(fù)耕并經(jīng)省級(jí)確認(rèn)后，解除凍結(jié);經(jīng)查處后，符合條件可以補(bǔ)辦用地手續(xù)的，直接扣減儲(chǔ)備庫內(nèi)同等數(shù)量、質(zhì)量的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，用于占補(bǔ)平衡。凍結(jié)指標(biāo)以及復(fù)耕后解除凍結(jié)情況，要納入衛(wèi)片執(zhí)法成果一并報(bào)部。
對(duì)發(fā)現(xiàn)的“非糧化”等問題，各級(jí)自然資源執(zhí)法部門要及時(shí)移交同級(jí)相關(guān)業(yè)務(wù)部門處理。屬于生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門管轄范圍的違法行為，地方自然資源主管部門應(yīng)及時(shí)移交并做好記錄。
(四)內(nèi)業(yè)審核。省級(jí)自然資源主管部門要在縣級(jí)自然資源主管部門按“月清”要求確認(rèn)上報(bào)數(shù)據(jù)后一個(gè)月內(nèi)，完成內(nèi)業(yè)審核工作，提高填報(bào)數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性。對(duì)審核不通過的圖斑，省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)督促下級(jí)自然資源主管部門限期修正。下級(jí)自然資源主管部門拒不修正的，省級(jí)自然資源主管部門可直接認(rèn)定并另外標(biāo)注圖斑性質(zhì)。
部將組織有關(guān)單位按季度開展內(nèi)業(yè)審核工作，對(duì)審核不通過圖斑，將督促省級(jí)自然資源主管部門限期修正。對(duì)弄虛作假、填報(bào)不實(shí)等問題嚴(yán)重的地區(qū)，部將組織核查并進(jìn)行通報(bào)。
(五)實(shí)地抽查。省級(jí)自然資源主管部門要適時(shí)組織對(duì)疑似違法占用耕地面積較大的圖斑及其整改結(jié)果、疑似持續(xù)違法開采且開采量較大的圖斑或違法嚴(yán)重地區(qū)開展實(shí)地抽查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處重大違法行為，檢驗(yàn)地方查處整改落實(shí)情況的真實(shí)性。對(duì)新增建(構(gòu))筑物疑似違法占用耕地100畝以上的圖斑，省級(jí)自然資源主管部門要組織逐一實(shí)地核查，核查結(jié)果應(yīng)按“月清”要求及時(shí)報(bào)部。部將根據(jù)情況，選取重點(diǎn)圖斑和重點(diǎn)縣市開展實(shí)地抽查。
(六)預(yù)警約談問責(zé)。繼續(xù)沿用2021年衛(wèi)片執(zhí)法工作問責(zé)比例計(jì)算方法評(píng)估2022年各地自然資源管理秩序。部建立違法嚴(yán)重地區(qū)預(yù)警通報(bào)機(jī)制，對(duì)違法占用耕地面積比例達(dá)到或接近全年度問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)以及礦產(chǎn)資源違法嚴(yán)重地區(qū)，定期向省級(jí)人民政府發(fā)函提醒。
對(duì)土地、礦產(chǎn)資源違法嚴(yán)重地區(qū)，省級(jí)自然資源主管部門要報(bào)請(qǐng)省級(jí)政府開展約談，壓實(shí)省以下地方各級(jí)黨委政府責(zé)任，督促限期整改。要堅(jiān)持開門約談，鼓勵(lì)邀請(qǐng)本地主要新聞媒體參加，公開宣傳報(bào)道，充分發(fā)揮約談警示震懾作用。
對(duì)達(dá)到《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定情形的地區(qū)，要按干部管理權(quán)限向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交問題線索。省級(jí)自然資源主管部門要加強(qiáng)對(duì)約談問責(zé)地區(qū)后續(xù)整改落實(shí)情況的持續(xù)監(jiān)管，并將約談問責(zé)及整改落實(shí)等情況報(bào)部。對(duì)整改落實(shí)不力的，省級(jí)自然資源主管部門要公開通報(bào)或掛牌督辦。
對(duì)發(fā)現(xiàn)應(yīng)問責(zé)而未問責(zé)的地區(qū)，部將直接移交有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。
三、成果上報(bào)
2022年7月31日前，省級(jí)自然資源主管部門要將上半年衛(wèi)片執(zhí)法成果和報(bào)告報(bào)部，2023年3月31日前，完成2022年全年度衛(wèi)片執(zhí)法成果審核及匯總分析，將年度衛(wèi)片執(zhí)法成果報(bào)部。因不可抗力原因不能按時(shí)報(bào)部的，須向部書面申請(qǐng)，并提出解決措施和方案，明確延期上報(bào)時(shí)間。
四、工作要求
(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求，耕地保護(hù)實(shí)行黨政同責(zé)，地方各級(jí)黨委政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)情況負(fù)總責(zé)。衛(wèi)片執(zhí)法工作是落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的重要抓手，地方各級(jí)自然資源主管部門要主動(dòng)向同級(jí)黨委政府匯報(bào)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和人員、經(jīng)費(fèi)等支持保障，建立健全衛(wèi)片執(zhí)法工作協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，確保順利完成衛(wèi)片執(zhí)法各項(xiàng)工作。對(duì)涉及的交通、能源、水利設(shè)施，保障性住房、設(shè)施農(nóng)業(yè)等違法違規(guī)用地問題，要形成清單及時(shí)移交相關(guān)部門，共同推動(dòng)整改落實(shí)。
(二)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與自然資源開發(fā)利用、國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等自然資源內(nèi)部管理部門的關(guān)系，處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，加強(qiáng)自然資源“全鏈條”監(jiān)管，推動(dòng)工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)，共同遏制自然資源違法行為。要將衛(wèi)片執(zhí)法作為堅(jiān)決遏制新增亂占耕地建房問題的重要手段，充分發(fā)揮專項(xiàng)整治協(xié)調(diào)機(jī)制作用，及時(shí)消除違法狀態(tài)，嚴(yán)格保護(hù)耕地。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)衛(wèi)片執(zhí)法與耕地衛(wèi)片監(jiān)督、國土變更調(diào)查等工作的關(guān)系，加強(qiáng)技術(shù)支撐、創(chuàng)新工作方式、實(shí)行成果共享，盡量避免重復(fù)核查、舉證，切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)。
(三)強(qiáng)化監(jiān)督監(jiān)管。要把消除違法狀態(tài)作為衡量衛(wèi)片執(zhí)法工作成效的主要標(biāo)準(zhǔn)，但要防止簡單化、一刀切，一拆了之。對(duì)衛(wèi)片執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題，堅(jiān)持“既查事、又查人”的原則，嚴(yán)肅處理。要主動(dòng)自覺接受國家自然資源督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，對(duì)督察指出的問題，按照相關(guān)規(guī)定和要求落實(shí)整改。按貫通協(xié)作機(jī)制的要求，將相關(guān)成果作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)的重要指標(biāo)，推動(dòng)建立長效機(jī)制。
(四)嚴(yán)格合法性審查。地方各級(jí)自然資源主管部門要按相關(guān)要求及時(shí)對(duì)建設(shè)用地預(yù)審、建設(shè)用地審批、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建設(shè)用地供應(yīng)、臨時(shí)用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、全域土地綜合整治試點(diǎn)等信息進(jìn)行備案、填報(bào)，確保圖斑合法性判定權(quán)源信息全面、真實(shí)、準(zhǔn)確。對(duì)經(jīng)核實(shí)發(fā)現(xiàn)圖斑合法性判定問題突出的，部將公開通報(bào)。
自然資源部辦公廳
2022年1月28日
評(píng)論