核心提示 海上風(fēng)電是我國清潔能源重要的發(fā)展方向。自2020年起，新增海上風(fēng)電項(xiàng)目不再納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，由地方按照實(shí)際情況予以支持。國家取消補(bǔ)貼后，正處于高速發(fā)展期的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)將迎來“搶裝潮”和一輪優(yōu)勝劣汰。在此現(xiàn)狀下，加強(qiáng)國土空間用途管制，科學(xué)規(guī)范行業(yè)用海及海上風(fēng)能資源開發(fā)，是自然資源管理面臨的一項(xiàng)重要課題。
2020年1月底，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》明確，自2020年起，新增海上風(fēng)電項(xiàng)目不再納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，由地方按照實(shí)際情況予以支持。按規(guī)定完成核準(zhǔn)(備案)，并于2021年12月31日前全部機(jī)組完成并網(wǎng)的存量海上風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目，按相應(yīng)價(jià)格政策納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍。
消息一經(jīng)發(fā)布，引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。這意味著，正處于熱火朝天建設(shè)中的我國海上風(fēng)電，從2022年起將迎來變局。那么，國家取消補(bǔ)貼后，海上風(fēng)電將何去何從?產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨哪些現(xiàn)實(shí)問題?如何破局發(fā)力?未來的發(fā)展前景又會怎樣?
1 海上風(fēng)電開發(fā)潛力巨大
如果行走在江蘇、浙江、廣東等沿海省份的海岸線，人們常?？梢砸姷竭@樣的風(fēng)景：一座座宛如“白色巨人”的“大風(fēng)車”雄偉矗立在海天之間，點(diǎn)綴著波瀾壯闊的海面，巨大的葉片隨著海風(fēng)悠然旋轉(zhuǎn)。這一景象呈現(xiàn)的就是我國近年來高速發(fā)展的海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。
“海上風(fēng)電是我國清潔能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向。”自然資源部國家海洋技術(shù)中心海域與海島技術(shù)室工程師胡恒介紹，由于陸上電網(wǎng)電能傳輸能力有限，通過建設(shè)近海海上風(fēng)電場，有望緩解陸上風(fēng)電的電能長距離輸配電問題。相較陸上風(fēng)電而言，海上風(fēng)電具有發(fā)電量高、運(yùn)行穩(wěn)定、不占用土地資源、不受地形地貌影響等優(yōu)勢。開發(fā)海上風(fēng)電，可以很好地解決區(qū)域能源供需矛盾，實(shí)現(xiàn)能源區(qū)域自平衡。
我國近海海上風(fēng)能資源豐富，估算儲量約為7.5億千瓦。根據(jù)《中國風(fēng)電發(fā)展路線圖2050》的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國水深5米~50米海域內(nèi)100米高度的海上風(fēng)能資源可開發(fā)量約為5億千瓦。同時(shí)，《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，“要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)海上風(fēng)電建設(shè)，到2020年，全國海上風(fēng)電開工建設(shè)規(guī)模達(dá)到1000萬千瓦，力爭累計(jì)并網(wǎng)容量達(dá)到500萬千瓦以上。”
近日，全球海上風(fēng)電論壇發(fā)布最新報(bào)告稱，截至2019年底，全球海上風(fēng)電裝機(jī)總?cè)萘窟_(dá)27.2吉瓦，已投運(yùn)的海上風(fēng)電場共146個(gè)。中國新增總核準(zhǔn)裝機(jī)容量4.9吉瓦，僅次于英國9.7吉瓦、德國7.5吉瓦。在建項(xiàng)目裝機(jī)容量(未全部投運(yùn))方面，中國以3.7吉瓦遙遙領(lǐng)先;荷蘭排名第二，為1.5吉瓦。全球共有23個(gè)7吉瓦以上的在建海上風(fēng)電項(xiàng)目，其中有13個(gè)項(xiàng)目在中國。
“十三五”以來，中國海上風(fēng)電發(fā)展步伐加快，已完全進(jìn)入規(guī)?；?、商業(yè)化的發(fā)展階段。在技術(shù)上，我國也已具備自主研發(fā)6兆瓦及以上的大功率風(fēng)電機(jī)組的能力，基本實(shí)現(xiàn)了風(fēng)電機(jī)組的國產(chǎn)化。截至2019年，我國11個(gè)沿海省市中有9個(gè)省市海上風(fēng)電建設(shè)已獲批，累計(jì)批復(fù)規(guī)模約7200萬千瓦，重點(diǎn)布局分布在浙江、江蘇、福建、廣東等省市。
胡恒說，目前我國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)增速已趕上世界發(fā)展速度，從單個(gè)風(fēng)電場規(guī)模到總裝機(jī)規(guī)模都躋身世界前列。雖然現(xiàn)在海上風(fēng)電占全球發(fā)電量比重較小，但開發(fā)潛力巨大，產(chǎn)業(yè)前景廣闊。未來，海上風(fēng)電將對沿海地區(qū)的能源轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等產(chǎn)生廣泛和深遠(yuǎn)的影響。
2 產(chǎn)業(yè)繁榮背后的隱憂
雖然目前中國海上風(fēng)電正處在有史以來發(fā)展最快的時(shí)期，但過程卻是一波三折。
早在2007年，我國就開始了海上風(fēng)電的嘗試。2008年5月，國家發(fā)改委正式核準(zhǔn)我國首個(gè)規(guī)?；膰壹壓Ｉ巷L(fēng)電示范項(xiàng)目——上海東海大橋10萬千瓦海上風(fēng)電場一期建設(shè)。2010年9月，我國首個(gè)百萬千瓦級海上風(fēng)電基地在江蘇如東投產(chǎn)發(fā)電。自此，我國海上風(fēng)電事業(yè)迎來繁榮發(fā)展期。
然而，彼時(shí)對于海上風(fēng)電項(xiàng)目的前期工作，特別是在風(fēng)資源的合理開發(fā)和項(xiàng)目用海審批方面，我國在相關(guān)政策性文件或管理規(guī)范方面尚未完善。
自然資源部國家海洋技術(shù)中心海洋可再生能源開發(fā)利用技術(shù)室副主任崔琳介紹，當(dāng)時(shí)可供行政主管部門參閱的僅有2010年初國家發(fā)布的《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》。該辦法雖然對海上風(fēng)電項(xiàng)目前期開發(fā)建設(shè)管理中的工作內(nèi)容和流程做了相關(guān)規(guī)定，但在項(xiàng)目用海審批方面存在落地難、可操作性差等問題，最終導(dǎo)致首批海上風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目因海域使用審批周期長，遲遲不能開工建設(shè)。
為解決這一問題，我國于2011年7月發(fā)布了《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定海上風(fēng)電規(guī)劃應(yīng)符合海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)規(guī)劃以及海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。要求海上風(fēng)電場建設(shè)要向深水離岸布局，這將有利于減輕海上風(fēng)電場建設(shè)對海洋環(huán)境的影響，同時(shí)有利于規(guī)避行業(yè)用海矛盾。
崔琳表示，從暫行辦法到實(shí)施細(xì)則，才真正確定了我國海上風(fēng)電項(xiàng)目的前期工作程序特別是在海域使用管理方面的可操作性，從而大大加快了我國海上風(fēng)電行業(yè)的發(fā)展速度，為之后海上風(fēng)電成為我國可再生能源領(lǐng)域的“一支獨(dú)秀”奠定了基礎(chǔ)。
在穩(wěn)定的政策環(huán)境下，我國海上風(fēng)電發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈Ｈ欢c此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)繁榮背后暗藏的隱憂也逐漸暴露出來。
崔琳分析說，海上風(fēng)電項(xiàng)目立體化占用海域空間資源，其實(shí)際占用或影響的海域面積通常較項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)要大，這樣極易造成海域空間資源的破碎化，或影響其他海洋行業(yè)的用海需求，引發(fā)矛盾。
為促進(jìn)海上風(fēng)電持續(xù)健康發(fā)展、海域空間資源科學(xué)合理利用， 2016年11月，國家出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見》，要求充分發(fā)揮海洋空間規(guī)劃控制性作用，優(yōu)化海上風(fēng)電場選址布局，集約節(jié)約利用海域和海岸線資源。
在此基礎(chǔ)上，2016年底國家正式發(fā)布了《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》，簡化了項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)管理程序，明確了用海標(biāo)準(zhǔn)，提出各地可根據(jù)規(guī)劃自行組織海上風(fēng)電開展建設(shè)。這標(biāo)志著我國在海上風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)管理方面，已理清問題所在，并向著簡政放權(quán)、科學(xué)規(guī)劃的方向邁出了重要的一步。
3 “搶裝潮”考驗(yàn)自然資源管理
“十三五”以來，我國海上風(fēng)電政策機(jī)制逐步完善和規(guī)范。但隨著2018年自然資源部的建立，特別是在原有規(guī)劃體系向新的國土空間規(guī)劃和海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃過渡的背景下，海上風(fēng)電規(guī)劃以及用海審批如何與新規(guī)劃體系銜接，如何明確海上風(fēng)電開發(fā)利用范圍及海域用途等，都成為亟待解決的新問題。
為此，自然資源部在2020年1月發(fā)布的《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》中，將海上風(fēng)能納入自然資源(海洋資源)的調(diào)查與監(jiān)測體系中，并明確了調(diào)查監(jiān)測方式、評估評價(jià)手段及成果管理和應(yīng)用制度，旨在進(jìn)一步健全完善海上風(fēng)能資源的監(jiān)測與管理體系。
近年來，國家開始削減海上風(fēng)電補(bǔ)貼額度，并明確海上風(fēng)電將在2020年~2025年期間進(jìn)入補(bǔ)貼退坡階段，海上風(fēng)電項(xiàng)目上馬爭奪逐漸白熱化，甚至在2019年暴發(fā)了大規(guī)模的項(xiàng)目“搶裝潮”。
這一輪海上風(fēng)電的暴發(fā)式增長實(shí)際上源于2018年。當(dāng)年5月18日，國家能源局印發(fā)通知要求，從2019年起新增核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。按照該通知，已核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目就能鎖定2019年之前的每千瓦時(shí)0.85元的上網(wǎng)電價(jià)，這直接催生了海上風(fēng)電項(xiàng)目“搶核準(zhǔn)、搶上馬”的浪潮。
到了2019年5月24日，國家發(fā)改委公布《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，將陸上、海上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)均改為指導(dǎo)價(jià)，規(guī)定新核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目及海上風(fēng)電項(xiàng)目全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價(jià)。2019年新核準(zhǔn)近海風(fēng)電指導(dǎo)價(jià)調(diào)整為每千瓦時(shí)0.8元，2020年調(diào)整為每千瓦時(shí)0.75元。
海上風(fēng)電是目前度電成本最高的可再生能源之一。公開資料顯示，現(xiàn)在每千瓦時(shí)0.85元的標(biāo)桿電價(jià)，約合每度電補(bǔ)貼0.4元，是陸上風(fēng)電度電補(bǔ)貼的3倍。而陸上風(fēng)電年平均利用2000小時(shí)，海上風(fēng)電則可達(dá)3200小時(shí)，其利用率是陸上風(fēng)電的1.6倍。這意味著，海上風(fēng)電的補(bǔ)貼強(qiáng)度與陸上風(fēng)電相比是近4.5倍的關(guān)系。
崔琳說，業(yè)界對于海上風(fēng)電的上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整早有預(yù)期。為了獲得高補(bǔ)貼電價(jià)，開發(fā)商會保證2018年底前已核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目在2021年底前全容量并網(wǎng)，以保住0.85元的電價(jià)。對于2019年通過競爭配置獲得補(bǔ)貼電價(jià)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，絕大多數(shù)開發(fā)商也會考慮在2021年底前全容量并網(wǎng)，確保電價(jià)落袋為安。因此海上風(fēng)電搶裝已成必然趨勢。
“海上風(fēng)電‘搶裝潮’對于海上風(fēng)能資源的合理有序利用以及用海管理都提出了新的要求。”崔琳認(rèn)為，如何科學(xué)規(guī)范行業(yè)用海及海上風(fēng)能資源開發(fā)，加強(qiáng)對海上風(fēng)電領(lǐng)域的自然資源管理和國土空間用途管制，促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，避免因“一擁而上”而帶來的資源無序開發(fā)和發(fā)展失衡，都是當(dāng)前擺在自然資源領(lǐng)域急需解決的問題。
4 “斷奶”或致行業(yè)重新洗牌
隨著今年1月財(cái)政部新文件的發(fā)布，國家明確從2022年開始，中央財(cái)政不再對新建海上風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵地方政府自行補(bǔ)貼，支持本省海上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)。“這一政策的出臺，將是我國海上風(fēng)電行業(yè)發(fā)展過程中的一個(gè)分水嶺。”在崔琳看來，目前在我國總體面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力的趨勢下，地方政府從財(cái)政中每年拿出與此前中央財(cái)政相匹配的補(bǔ)貼額度，存在著較大的不確定性。而且總的來看，海上風(fēng)電行業(yè)補(bǔ)貼退坡直至平價(jià)上網(wǎng)是普遍的發(fā)展趨勢。
崔琳認(rèn)為，在這種趨勢下，地方財(cái)政削減海上風(fēng)電補(bǔ)貼額度的可能性很大，海上風(fēng)電“8毛5”的補(bǔ)貼時(shí)代已基本一去不返。這將帶來兩個(gè)比較顯著的后果：一是由于政策的過渡性，在2020年~2022年期間，海上風(fēng)電還將繼續(xù)迎來一波新的“搶裝潮”，并在2021年底前到達(dá)歷史性的高峰;二是隨著補(bǔ)貼額度的銳減，海上風(fēng)電行業(yè)或?qū)⒅匦孪磁啤?/p>
可以預(yù)見，按照目前的行業(yè)技術(shù)水平，海上風(fēng)電的發(fā)電成本與2022年實(shí)現(xiàn)的平價(jià)上網(wǎng)的要求差距較大，屆時(shí)海上風(fēng)電企業(yè)將無法盈利，甚至?xí)?yán)重虧損，所以能降低行業(yè)成本的新技術(shù)將會受到青睞。“此次國家硬性‘斷奶’，無形中也促進(jìn)了行業(yè)進(jìn)步，將有助于加速技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。”崔琳說。
中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長秦海巖曾撰文表示，我國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)正值關(guān)鍵成長期，必須保持一定的補(bǔ)貼，才能維持產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。
胡恒也表示，由于現(xiàn)有海上風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)成本較高，如果中央財(cái)政不再補(bǔ)貼，必須由地方財(cái)政開展一定時(shí)限的補(bǔ)貼，否則從項(xiàng)目投資效益和盈利角度出發(fā)，勢必導(dǎo)致已核準(zhǔn)或已中標(biāo)的項(xiàng)目延遲開工，造成短期供應(yīng)鏈偏緊等問題，上下游產(chǎn)業(yè)鏈條均將受到一定影響。
一位不愿具名的風(fēng)電企業(yè)管理層人士表示，海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈長，投資回報(bào)周期長，突然完全斷補(bǔ)可能會使行業(yè)發(fā)展從燃點(diǎn)降至冰點(diǎn)，引發(fā)產(chǎn)業(yè)震蕩，從而導(dǎo)致一些在海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈布局比重過大的企業(yè)受到嚴(yán)重打擊。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，海上風(fēng)電不會因?yàn)槠絻r(jià)壓力驟然進(jìn)入寒冬，會有一定緩沖期。但若地方補(bǔ)貼跟不上，整個(gè)行業(yè)發(fā)展將變得異常艱難。
為此，秦海巖建議，地方政府從2022年開始接棒補(bǔ)貼新增并網(wǎng)的海上風(fēng)電項(xiàng)目。當(dāng)年補(bǔ)貼強(qiáng)度預(yù)計(jì)約每千瓦時(shí)0.35元，此后逐年下降0.05元，直至2026年退坡為零。據(jù)他測算，這些補(bǔ)貼平均分?jǐn)傊裂睾Ｊ》?，各省每年約需3.6億元~9億元，占廣東、江蘇、福建等主要沿海省份2018年財(cái)政收入(一般公共預(yù)算收入)比例最高不超過0.3%，最低僅為0.03%。
秦海巖稱，通過這些補(bǔ)貼，可為地方政府帶來每年超過500億元的固定資產(chǎn)投資以及長久稅收。
多位業(yè)內(nèi)人士也認(rèn)為，海上風(fēng)電臨近東部省份負(fù)荷中心，發(fā)展海上風(fēng)電對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)具有重要意義，地方政府補(bǔ)貼海上風(fēng)電是一筆劃算的買賣。
5 推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
隨著補(bǔ)貼的“退坡”，海上風(fēng)電平價(jià)時(shí)代即將提前到來。未來如何降低海上風(fēng)電成本，將成為不容忽視的一道難題。
國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶在2019全國大型風(fēng)能設(shè)備行業(yè)年會上表示，過去五年，中國海上風(fēng)電成本下降幅度并不大，每年成本下降比例在20%左右，未來成本降低難度較大，若不能在2025年前實(shí)現(xiàn)平價(jià)，那中國海上風(fēng)電很難擴(kuò)大規(guī)模、實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。
秦海巖則用“很好、很難”四個(gè)字來形容海上風(fēng)電發(fā)展前景。在他看來，目前我國海上風(fēng)電仍處于起步階段，政策體系不完善、施工和運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)不足、軟硬件配套設(shè)施還有待提高。
面對目前依然較高的海上風(fēng)電開發(fā)成本，胡恒建議加強(qiáng)研究，降低風(fēng)機(jī)單樁基礎(chǔ)成本，增加不同結(jié)構(gòu)的風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)類型，推動輸電方式調(diào)整，加快單位兆瓦的風(fēng)機(jī)發(fā)電設(shè)備降本增效。
據(jù)了解，我國現(xiàn)有的海上風(fēng)機(jī)主要采用的是固定式基礎(chǔ)，基本都安裝在淺海區(qū)域，水深在40米以內(nèi)。然而，隨著海上風(fēng)機(jī)走向深海，水深增加將導(dǎo)致固定式風(fēng)機(jī)建造安裝費(fèi)用急劇增加。上海雄程海洋工程股份有限公司研發(fā)總監(jiān)尚勇志認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)海上風(fēng)電的平價(jià)，我國不僅需要優(yōu)化基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，提高制造安裝水平，還需要提高關(guān)鍵部件的國產(chǎn)化程度，提高運(yùn)維智能化水平，實(shí)現(xiàn)效益增值。
胡恒說，美國和英國等發(fā)達(dá)國家正在通過國家層面支持海上風(fēng)電領(lǐng)域的創(chuàng)新，以期引領(lǐng)未來行業(yè)發(fā)展。中國作為海上風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模最大的國家之一，在產(chǎn)業(yè)進(jìn)步和創(chuàng)新方面也不能落后，必須從政府到企業(yè)高度重視創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展，從追隨到引領(lǐng)，真正形成具有核心競爭力的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，“十四五”期間，我國海上風(fēng)電發(fā)展趨勢將呈現(xiàn)出電價(jià)補(bǔ)貼“退坡”、深遠(yuǎn)海開發(fā)、海洋綜合利用三大特點(diǎn)。
崔琳認(rèn)為，我國需進(jìn)一步出臺相關(guān)政策，一方面促進(jìn)和推動海上風(fēng)電行業(yè)在補(bǔ)貼退坡甚至“斷奶”階段能健康有序發(fā)展，另一方面要避免企業(yè)只看短期利益、盲目上馬項(xiàng)目而帶來的資源破壞、無序開發(fā)等負(fù)面隱患。他認(rèn)為應(yīng)形成海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的良好生態(tài)，推動行業(yè)高度協(xié)同，從而推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
胡恒建議，海上風(fēng)電開發(fā)應(yīng)深水遠(yuǎn)岸布局，加強(qiáng)對海上風(fēng)電場的輸電路由統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，避免造成岸線資源和海洋空間資源開發(fā)的無序和浪費(fèi)。探索海上風(fēng)電與海洋牧場、石油平臺等融合發(fā)展，增加海洋 空間利用效率，集約節(jié)約利用海域空間資源，加快促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(記者 朱彧)
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