【菲律賓電改】拿什么衡量電改成???

發(fā)布時間:2016-06-03   來源:財經(jīng)網(wǎng)

  菲律賓的實踐表明,在發(fā)展中國家進(jìn)行徹底的市場化電力改革是可行的,但是第一,電改要有足夠的內(nèi)生動力;第二,電改不可一蹴而就;第三,不能用電價是否下降來衡量改革成敗。

  菲律賓大選結(jié)束,被稱為“菲版川普”的地方政客杜特爾特當(dāng)選總統(tǒng)。在未來六年的執(zhí)政期內(nèi),杜特爾特見面臨多重挑戰(zhàn),有極為敏感棘手的南海島嶼紛爭,更有社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問題。而這些挑戰(zhàn)都直接或間接地與菲律賓電力供應(yīng)問題相關(guān)。

【菲律賓電改】拿什么衡量電改成敗?

  作為一個亞洲發(fā)展中國家,菲律賓無論政治還是經(jīng)濟(jì)實力在國際舞臺上都不搶眼,然而2001年菲律賓國會通過“電力工業(yè)改革法”,啟動了全面的電力工業(yè)改革進(jìn)程,其深度和廣度在亞洲發(fā)展中國家絕無僅有。相比中國正在深化的電力改革,我們想到的菲律賓已經(jīng)做了;我們沒打算做的,菲律賓也已經(jīng)試過了,其中的經(jīng)驗與教訓(xùn)值得關(guān)注。

  說起來,菲律賓這場史無前例的電改是一場由“出師未捷身先死”的核電站引發(fā)的,我們就從這座叫“巴塔安”(Bataan)的核電站說起。

  廢核是電改導(dǎo)火索

  1973年世界范圍內(nèi)的石油危機(jī)也波及到了菲律賓這個完全依賴能源進(jìn)口的國家。為了減少對進(jìn)口石油的依賴,當(dāng)時的政府決定以美國西屋壓水堆技術(shù)在呂宋島中部建設(shè)621兆瓦的巴塔安核電站,到1984年已經(jīng)基本完工。

  1986年馬科斯總統(tǒng)下野,同年發(fā)生了切爾諾貝利核電站事故,新任總統(tǒng)阿基諾夫人決定將這座尚未商運(yùn)的核電站永久關(guān)閉,成為世界上最早“廢核”的國家。

  這座核電站的關(guān)閉對菲律賓電力供應(yīng)的影響巨大,因為其裝機(jī)相當(dāng)于當(dāng)年菲律賓全國總裝機(jī)容量的約十分之一。加上當(dāng)時菲律賓的一些火電廠已經(jīng)老舊、面臨退役,而持續(xù)的干旱限制了水電廠的發(fā)電量,菲律賓到上世紀(jì)90年代初陷入了嚴(yán)重的電力短缺危機(jī),每天的停電時間8小時到14小時,對國家經(jīng)濟(jì)和人民生活造成了巨大的影響。

  為了應(yīng)對這場電力危機(jī),當(dāng)時的菲律賓政府決定大力吸引私人資本進(jìn)場,給予獨(dú)立發(fā)電商投資者各種優(yōu)惠條件,包括提供燃料供應(yīng)、發(fā)電量照付不議(take-or-pay)、固定匯率保障的擔(dān)保條款。

  這樣,菲律賓很快就吸引了大量外資,新增獨(dú)立發(fā)電商的總裝機(jī)超過6000兆瓦(包括油、煤、天然氣機(jī)組),電力危機(jī)得到了緩解。

  但是1997年金融風(fēng)暴橫掃東南亞,菲律賓經(jīng)濟(jì)增長開始停滯,原本預(yù)計的電力需求增長也成為幻影。因此,菲律賓的電力供應(yīng)幾乎一夜之間從短缺轉(zhuǎn)為過剩??砂凑照峁?dān)保的供電合同,菲方必須按照合同付給獨(dú)立發(fā)電商最低發(fā)電量費(fèi)用。

  在整個上世紀(jì)90年代,獨(dú)立發(fā)電商電廠的平均負(fù)荷率只有36%,而合同的負(fù)荷率一般是85%,所以造成了國家電力公司的巨額虧損,國家電力公司的債務(wù)(其中也包括興建核電站所欠的款項)到2001年累積到了164億美元,相當(dāng)于全國外債總和的三分之一,菲國家電力公司已經(jīng)資不抵債。更糟糕的是,由于“照付不議”條款,電力供應(yīng)過剩的財務(wù)成本最終被轉(zhuǎn)嫁到菲律賓消費(fèi)者身上,菲律賓成為亞洲電價最高的國家之一。

  在此情況下,菲律賓政府決心實施(也可以說是“試試”)電力改革,并向總部設(shè)在馬尼拉的亞洲開發(fā)銀行求援。1998年亞洲開發(fā)銀行批準(zhǔn)了3億美元的貸款,用以幫助電改做前期的研究和政策準(zhǔn)備。2001年6月,電改法案終于完成國會法律程序,正式生效。

  從電改法的內(nèi)涵來看,菲律賓的電改基本照搬了澳大利亞電改模式,把電力工業(yè)拆分為發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié),將國有的發(fā)電廠私有化,輸變電環(huán)節(jié)交由私人部門特許經(jīng)營,并建立獨(dú)立的能源監(jiān)管委員會。同時,建立電力批發(fā)現(xiàn)貨市場,發(fā)電廠商競價上網(wǎng),并逐步實現(xiàn)售電競爭和自由選擇。電改法還為最終引入售電競爭預(yù)設(shè)了五個前提條件:解除捆綁電價、廢除交叉電價補(bǔ)貼、建立電力批發(fā)市場、國有電廠的私有化率達(dá)到70%。

  十年求同,十年實施

  由于電力改革的復(fù)雜性和電力工業(yè)與政治緊密相連的特殊性,建立共識是一個艱難而漫長的過程。從法案提出開始,經(jīng)歷了三屆政府十年時間。國會組織了14次咨詢會、28次技術(shù)小組會、20次公共聽證會、6次眾議院調(diào)查委員會和15次兩院聯(lián)合會議。

  現(xiàn)在回顧,來之不易的菲律賓電改法的改革時間表過于樂觀了:電力批發(fā)市場要在一年之內(nèi)建立;三年之內(nèi),在呂宋和維薩亞達(dá)成70%以上的國有電廠的私有化,并且完成電網(wǎng)的特許私營,從而啟動電網(wǎng)開放和售電競爭。

  實際情況是,四年后的2005年底,只有5座小型發(fā)電廠被成功拍賣,直到2006年6月才正式開始運(yùn)行。

  由于電改進(jìn)展緩慢,加上政治干預(yù)阻礙發(fā)電成本的完全回收,到2003年,國家電力公司的債務(wù)膨脹到223億美元,已到崩潰邊緣。菲律賓政府再次要求亞洲開發(fā)銀行提供支持,以期給投資者信心來參與私有化進(jìn)程。亞洲開發(fā)銀行在2006年再次為菲律賓政府提供了4.5億美元的政策性貸款,菲律賓電改終于迎來了一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

  2007年,菲律賓輸電網(wǎng)的25年特許經(jīng)營權(quán)拍賣成功,由中國國家電網(wǎng)占40%的股份的聯(lián)合體得標(biāo)。到2010年,國家電力公司在呂宋和維薩亞的發(fā)電資產(chǎn)私有化率也達(dá)到了70%。在電力批發(fā)市場方面,到2010年6月也初具規(guī)模,已有30個登記交易商,包括18家發(fā)電公司參與競價上網(wǎng)。

  2012年9月,菲律賓能源監(jiān)管委員會宣布電改法售電側(cè)競爭開放的五個前提條件全部滿足。最初的售電側(cè)開放于2013年6月啟動,負(fù)荷在1MW以上的客戶進(jìn)入“可競爭”行列,可以自由選擇供電商。

  電網(wǎng)開放和售電競爭實施以來,市場反應(yīng)良好,可競爭客戶已經(jīng)開始享受一定的電價折扣。從2013年到2014年間,可競爭客戶在電力批發(fā)市場上的有效結(jié)算現(xiàn)價從4.268比索/千瓦時降到了2.905比索/千瓦時,降幅32%。在此基礎(chǔ)上,菲律賓能源部在2015年6月發(fā)布了全面實施電網(wǎng)開放和售電競爭的時間表,2016年6月開始,可競爭客戶的負(fù)荷門檻將降到750kW;到2018年,可競爭的客戶負(fù)荷門檻要降到500kW。

  拿什么衡量電改成敗

  菲律賓電改的歷程表明,在發(fā)展中國家進(jìn)行徹底的電改是可行的。但是,與發(fā)達(dá)國家相比,發(fā)展中國家有一些先天不足,比如基礎(chǔ)設(shè)施欠缺、法律不夠完善、投資環(huán)境不佳、政府管治能力不足等因素,同時從一個國家壟斷的電力工業(yè)轉(zhuǎn)變到一個市場化的體制,監(jiān)管部門和私營企業(yè)都需要時間來學(xué)習(xí)和適應(yīng)。所以電改實施應(yīng)該考慮到平穩(wěn)過渡的需要,制定切實可行的、分階段而有重點(diǎn)的實施計劃。

  經(jīng)過15年的改革進(jìn)程,菲律賓的電力市場新體制已經(jīng)基本建立,菲律賓政府在發(fā)電和輸變電領(lǐng)域的主導(dǎo)地位和相應(yīng)的市場風(fēng)險都已經(jīng)轉(zhuǎn)移給了私人投資者,政府的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄕ吆蛯嵭斜O(jiān)管。電力批發(fā)市場運(yùn)作大體良好,電力供應(yīng)大體穩(wěn)定,輸變電和配電電網(wǎng)受到新的激勵性監(jiān)管,售電側(cè)競爭已經(jīng)啟動。不同類型消費(fèi)者之間、各區(qū)域電網(wǎng)之間的各種交叉補(bǔ)貼已被逐步取消,增加了電價的透明度,使得電價反映供電成本,給了投資者正確的市場價格信號。

  特別值得一提的是,菲律賓輸電網(wǎng)的25年經(jīng)營權(quán)在2007年移交后,以中國國家電網(wǎng)公司的技術(shù)和管理水平,這些年來菲律賓電網(wǎng)可靠性有了很大提高。百公里跳閘率連年下降并達(dá)到歷史最好水平,電網(wǎng)頻率和電壓合格率從2011年以來一直接近100%。全國系統(tǒng)損失也不斷減少。到2014年底為止,系統(tǒng)損失從2002年的16%減少到9%。中國國家電網(wǎng)在菲律賓的投資也成為中國企業(yè)在海外效益最好的投資之一。

  菲律賓電改在取得了很大成績的同時,也存在嚴(yán)峻問題。上世紀(jì)90年代國家電力沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)是電改的主要原因之一,但15年后電力部門債務(wù)總額只減少了24%,國家財務(wù)重負(fù)仍在。

  而且,在消費(fèi)者看來,電價是否下降是衡量改革成功與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。菲律賓的電價在亞洲一直是最高的之一,改革進(jìn)入第15個年頭后,菲律賓電價在亞洲依然處于高位,僅次于日本東京。

  從菲律賓的實踐來看,電力改革不宜與電價的下降掛鉤作為最終目的。在改革進(jìn)程中,政府和監(jiān)管部門應(yīng)該正確引導(dǎo)公眾對電改的期待,不切實際的降低電價的承諾會增加政治風(fēng)險、影響改革的進(jìn)程。電改所引入的競爭未必意味著電價的下降,事實上在引入成本回收原則和電價交叉補(bǔ)貼被取消后,包括化石能源的波動、可再生能源接入比例的提高、匯率的變化,終端電價特別是居民用電電價可能反而會有所增加。

  回顧菲律賓15年來電力改革的歷程和經(jīng)驗,我們可以用三句話來總結(jié):1)電改要有足夠的內(nèi)生動力,菲律賓的電改是被不堪重負(fù)的財務(wù)負(fù)擔(dān)“逼上梁山”,尋找可持續(xù)發(fā)展的新出路;2)電改不可一蹴而就,而是一個根據(jù)國情“摸著石頭過河”和不斷調(diào)整的過程,在菲律賓經(jīng)過了十年凝聚共識,再加上十年的逐步實施;3)改革的成敗,不宜以電價下降為衡量準(zhǔn)繩,而是主要看能否保持電力供應(yīng)的長期穩(wěn)定,滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的需要。

  然而,正是在能否保持電力供應(yīng)長期穩(wěn)定的這個關(guān)鍵問題上,菲律賓面臨著嚴(yán)峻的考驗。氣電占菲律賓全國發(fā)電量四分之一,但天然氣供應(yīng)主要來自海上的馬拉帕雅(Malampaya)氣田,該氣田預(yù)計在十年后逐步耗盡。菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特已經(jīng)表示愿意擱置主權(quán)紛爭,聯(lián)手中國共同開發(fā)南海油氣資源。這無疑是一個明智的決定。

      關(guān)鍵詞: 能源互聯(lián),菲律賓電改

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