6月1日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關于2018年光伏發(fā)電有關事項的通知》（簡稱“光伏新政”），給近年來高速發(fā)展的中國光伏產(chǎn)業(yè)踩下一腳“急剎車”，一石激起千層浪，業(yè)內紛紛感慨“一夜入冬”。業(yè)界普遍認為，“531”新政可謂是光伏行業(yè)史上最嚴新政。
這個被喻為光伏行業(yè)“斷奶令”的新政，究竟會給光伏產(chǎn)業(yè)帶來多大沖擊，行業(yè)拐點是否即將到來，光伏補貼缺口如何解決，我國的光伏產(chǎn)業(yè)又將如何走向更加健康有序的發(fā)展道路？對此，本刊記者采訪了中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、國際能源戰(zhàn)略研究中心主任，中國能源研究會可再生能源專委會秘書長許勤華教授。
光伏市場諸多矛盾催生新政出臺
近年來，我國光伏裝機規(guī)模持續(xù)擴大，已成為全球最大的應用市場。數(shù)據(jù)顯示，我國光伏發(fā)電新增裝機連續(xù)5年全球第一，累計裝機規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一?！笆濉逼陂g年均裝機增長率超過50%；進入“十三五”時期，光伏發(fā)電建設速度進一步加快，年平均裝機增長率75%。2016年新增并網(wǎng)裝機容量3424萬千瓦，2017年新增并網(wǎng)裝機容量5306萬千瓦。截至2018年4月，裝機已超過1.4億千瓦。
同時，光伏組件企業(yè)規(guī)模擴大，技術水平和產(chǎn)品質量也在不斷突破。2017年，國內組件產(chǎn)量達7500萬千瓦，占全球71%，高效電池轉換效率不斷突破。2017年，全球前10強光伏組件企業(yè)中，我國占據(jù)8個，國際競爭力明顯提升。
然而，光伏行業(yè)發(fā)展在取得突破的同時，也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。許勤華表示，目前光伏行業(yè)突出的問題主要表現(xiàn)在：
一是補貼缺口持續(xù)擴大。截至2017年底，累計可再生能源發(fā)電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元（占比約40%），且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。光伏補貼拖欠，影響產(chǎn)業(yè)鏈正常運行，特別是光伏企業(yè)以民營企業(yè)居多且業(yè)務單一、融資能力較弱，市場波動易導致行業(yè)風險快速集聚。
二是棄光限電嚴重，東西部供需矛盾突出。隨著光伏發(fā)電的迅猛增長，一些地方也出現(xiàn)了較為嚴重的棄光限電現(xiàn)象。2015年全國棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過多方努力，棄光率下降至6%，但個別地方仍然十分嚴重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。2018年一季度，棄光電量16.24億千瓦時，棄光率4%，同比下降5.3個百分點，雖有好轉，但仍不穩(wěn)固。東、中、西部協(xié)同消納市場沒有形成，省間交易存在壁壘，輸電通道建設滯后于光伏等新能源發(fā)展，加上現(xiàn)有電網(wǎng)調峰能力及靈活性不足、西北本地消納能力有限，造成西北部地區(qū)棄光限電嚴重，東西部供需不均衡。
三是產(chǎn)能持續(xù)釋放，市場供需壓力加大。在國內光伏發(fā)電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩問題、產(chǎn)品和電站建設質量問題也有顯現(xiàn)。從供給側來看，各環(huán)節(jié)新增及技改產(chǎn)能在2018年逐步釋放；從需求側來看，國際國內新增市場規(guī)模增速將會放緩。此消彼長將導致2018年我國光伏市場供需失衡，上下游各環(huán)節(jié)產(chǎn)品價格將進一步下探，企業(yè)將會承受較大壓力。
四是產(chǎn)品結構單一，產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新薄弱。我國光伏產(chǎn)品以晶體硅電池為主，且主要集中在常規(guī)電池環(huán)節(jié)，產(chǎn)品結構相對單一，在異質結（SHJ）等高效電池和產(chǎn)品可靠性方面與國外相比仍存差距，基礎研究亟待提升。此外，我國在光伏高端電池工藝及裝備、材料方面仍有不足，包括黑硅、PERC、N型技術等所需的關鍵設備仍依賴進口，智能化工廠系統(tǒng)集成能力仍有待提升。
五是受貿(mào)易保護影響，光伏“走出去”前景不容樂觀。近年來，我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展快速，使得其成為部分國家貿(mào)易保護的主要產(chǎn)品。新一輪貿(mào)易調查更加關注中國企業(yè)，貿(mào)易摩擦頻發(fā)，阻礙了我國光伏“走出去”的步伐，導致全球光伏應用成本快速上升，不利于推動全球光伏應用。
光伏行業(yè)存在的問題，不利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，需要引導市場和行業(yè)根據(jù)新形勢調整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點從擴大規(guī)模轉到提質增效上來，著力推進技術進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，從而推動行業(yè)有序發(fā)展、高質量發(fā)展。
基于此，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局根據(jù)行業(yè)發(fā)展實際，自2017年底以來組織有關方面就優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模管理、電價機制以及市場化體制機制等發(fā)展政策進行了認真研究，并著手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定過程中，借鑒德國、西班牙、捷克等國家經(jīng)驗，通過征求意見會（2月）、新聞發(fā)布會（4月）等多種方式充分征求意見、吹風提示，還專門召開會議聽取了地方發(fā)展改革委（能源局）、有關電網(wǎng)企業(yè)意見并作了政策宣介。經(jīng)多次修改完善、反復論證后，于5月31日正式印發(fā)。
“斷奶令”將迎來光伏行業(yè)發(fā)展拐點
記者了解到，光伏新政給光伏產(chǎn)業(yè)帶來最大的三個變化分別是：控制新增規(guī)模、加快補貼退坡和降低上網(wǎng)電價。具體來看，該新政給出的條款是：2018年各地暫不安排需國家補貼的普通電站；2018年分布式光伏發(fā)展安排1000萬千瓦左右規(guī)模；新投運光伏電站上網(wǎng)電價統(tǒng)一降低0.05元；“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”分布式項目，補貼標準降低0.05元，至每千瓦時0.32元（含稅）。
盡管能源主管部門早前就曾釋放過“將嚴控光伏發(fā)展規(guī)?！钡男盘?，業(yè)內對此已有心理預期，但在這份嚴苛程度超預期的政策文件正式出臺后，全行業(yè)還是爭論不斷。
絕大多數(shù)光伏企業(yè)感覺行業(yè)已經(jīng)到了“生死存亡的關鍵時刻”。受此政策影響，資本市場表現(xiàn)出強烈的恐慌情緒。一些行業(yè)權威專家也公開呼吁相關部門撤銷新政，延續(xù)過去的發(fā)改委文件，同時適當合理壓減規(guī)模，自發(fā)自用項目和戶用光伏的建設規(guī)模由地方政府管理，仍需納入國家補貼范圍。國內多家光伏龍頭企業(yè)的負責人和行業(yè)專家紛紛表示，許多光伏項目因為新政突然停止而產(chǎn)生糾紛，尤其考慮行業(yè)現(xiàn)狀，降低規(guī)模幅度不應過大，希望國家支持這個行業(yè)進入不需要補貼的“最后一公里”。同時還建議，給分布式小型工商業(yè)自發(fā)自用及用戶光伏單獨指標；加快實行分布式光伏發(fā)電市場化交易，盡快實現(xiàn)“隔墻售電”和配額制，促進行業(yè)健康發(fā)展。支持加速平價上網(wǎng)步伐，但調價要有明確的時間窗口，并與產(chǎn)業(yè)成本結合。
然而，新政的出臺不是為了控制光伏規(guī)模發(fā)展，對于先進技術、高質量產(chǎn)品、不需要國家補貼的電站項目“是留了口子的”。據(jù)了解，光伏新政對光伏發(fā)電新增建設規(guī)模進行了優(yōu)化，采取了分類調控方式：對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設規(guī)模合理控制增量；對領跑基地項目視調控情況酌情安排；對光伏扶貧和不需國家補貼項目大力支持，有序發(fā)展。因此，此次調控并不是所謂的“一刀切”。除了需要國家補貼的項目，在保證消納、滿足質量安全等要求的情況下，其他項目是放開的。
許勤華表示，出臺光伏新政既是落實供給側結構性改革、推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要舉措，也是緩解光伏行業(yè)當前面臨的補貼缺口和棄光限電等突出矛盾和突出問題的重要舉措。這是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入新階段的必然要求，對實現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。
一是有利于緩解財政補貼壓力。財政補貼缺口持續(xù)擴大是當前制約光伏發(fā)展的突出問題。國務院《關于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2013]24號）明確規(guī)定，光電發(fā)展規(guī)模與國家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調。適當調低需要補貼的新增建設規(guī)模，將避免形成系統(tǒng)性風險，從長遠講是有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。
二是有利于解決消納問題。2017年以來，通過各方努力、采取一系列措施，棄光問題得到有效改善，但還沒有徹底解決，不僅西部地區(qū)光伏消納問題尚未根本解決，而且隨著分布式光伏裝機快速增加，也給東部一些地區(qū)配網(wǎng)安全運行帶來了新問題。通過調整發(fā)展節(jié)奏，有助于解決光伏消納問題，減少棄光。
三是有利于激發(fā)企業(yè)發(fā)展內生動力。隨著光伏發(fā)電補貼強度下降，將倒逼企業(yè)練內功、強體質，從依靠國家政策向到更多地依靠市場轉變，減少補貼依賴，促使企業(yè)通過降本增效提高企業(yè)發(fā)展質量，實現(xiàn)光伏行業(yè)優(yōu)勝劣汰，加速淘汰落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)技術進步，遏制企業(yè)非理性擴張，促進行業(yè)資源向優(yōu)質企業(yè)集中，進一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球的領先地位，培育一批世界級光伏制造領軍企業(yè)。
四是有利于促進地方降低非技術成本，改善營商環(huán)境。補貼下調之后，為保證光伏發(fā)電項目經(jīng)濟性，一方面企業(yè)通過技術進步降低成本，另一方面也利于促進地方政府落實國家和地方支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項政策，降低非技術成本。
許勤華認為，從客觀上看，光伏新政雖然會給光伏行業(yè)帶來陣痛，但是在行業(yè)洗牌過程中也蘊含著巨大機遇。那些技術裝備落后、依靠補貼發(fā)展，生長在政策溫室里的企業(yè)會被淘汰，而那些技術進步、成本下降的企業(yè)將在新一輪大浪淘沙中脫穎而出。
光伏新政也為光伏產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展指明了方向——鼓勵光伏發(fā)電與用戶的直接電力交易，有效降低交易費用，繼續(xù)推進新能源、微電網(wǎng)等有利于分布式光伏發(fā)展的新業(yè)態(tài)和新模式，提升光伏發(fā)展質量，促進光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
提高補貼績效以縮小缺口
近年來，隨著我國光伏發(fā)電技術不斷進步，設備制造等建設成本快速下降，使光伏發(fā)電的市場競爭力顯著提升。但從目前情況看，項目非技術成本高、企業(yè)負擔重的問題越來越突出，直接影響光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和市場競爭力。
如何減輕可再生能源企業(yè)投資經(jīng)營負擔、促進可再生能源成本下降？主要形式有：
一是嚴格執(zhí)行可再生能源發(fā)電保障性收購制度。對符合國家規(guī)劃以及列入年度建設規(guī)模范圍內的項目，電網(wǎng)企業(yè)應限時完成并網(wǎng)，并按國家核定的區(qū)域最低保障性收購小時數(shù)落實保障性收購政策。二是電網(wǎng)企業(yè)負責投資建設接網(wǎng)工程，保障配套電網(wǎng)工程與項目同時投入運行。三是減少土地成本及不合理收費。四是鼓勵金融機構將光伏納入綠色金融體系，降低企業(yè)融資成本。五是制止糾正亂收費等增加企業(yè)負擔的行為。地方不得收取任何形式的資源出讓費等費用，不得將應由地方政府承擔投資責任的社會公益事業(yè)相關投資轉嫁給可再生能源投資企業(yè)或向其分攤費用，不得強行要求可再生能源企業(yè)在獲取項目配置資格的同時對當?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)項目進行投資，不得建設規(guī)模與任何無直接關系的項目捆綁安排，不得強行從項目提取收益用于其他用途。六是加強政策落實和監(jiān)管。將相關法規(guī)政策執(zhí)行和優(yōu)化政府服務列入可再生能源項目投資預警機制的監(jiān)測評價范圍，并加強事中事后監(jiān)管。
“今后，各地落實減輕企業(yè)負擔、降低非技術成本情況將被作為年度規(guī)模安排和基地布局建設的重要依據(jù)。對非技術成本低的地區(qū)優(yōu)先下達規(guī)模、布局基地建設。重點抓好各項政策措施的落實以及各地、各方工作落實的監(jiān)管，多措并舉，著力減輕光伏企業(yè)負擔，保障企業(yè)合法利益，加快實現(xiàn)光伏發(fā)電平價上網(wǎng)。” 許勤華說。
應該說，作為未來能源轉型的重要方向，光伏行業(yè)發(fā)展初期借財政補貼之力撬動市場無可厚非。目前，隨著我國光伏行業(yè)的技術進步、成本下降，優(yōu)勢企業(yè)已經(jīng)擁有“去補貼”的生存本領。
我國光伏發(fā)電更大規(guī)模應用后，在2020年前后即可實現(xiàn)平價上網(wǎng)、不再需要補貼，此前已建成項目的補貼也將在2022～2025年間達到峰值，補貼金額在1000～1750億元之間。由此來看，光伏發(fā)電不依靠補貼的平價上網(wǎng)時代，已走到“黎明前的黑暗”和“最后一公里”。
從各國的光伏產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實看，光伏產(chǎn)業(yè)對政策的依存度很高。許勤華認為，站在推進光伏平價上網(wǎng)、光伏產(chǎn)能過剩和補貼缺口日益擴大的角度上看，國家對光伏行業(yè)的監(jiān)控和引導更有利于市場規(guī)范化長遠發(fā)展。
記者了解到，美國、德國、法國等國近些年對光伏的扶持力度比較大，通過頒布新法令或實施行動計劃，制定發(fā)展目標，再利用固定上網(wǎng)電價、稅收等措施刺激光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。奧地利、丹麥和挪威等國家并沒有制定統(tǒng)一的光伏發(fā)展目標，也沒有強制性要求，而是通過一些寬松型舉措支持光伏技術研發(fā)項目。中國、日本和韓國都制定了明確的光伏發(fā)展目標，并通過補貼降低安裝成本。一些國家并沒有專門的光伏計劃，而是通過可再生能源計劃扶持光伏產(chǎn)業(yè)，如澳大利亞和加拿大等。馬來西亞通過從電價中收取超額費用組成能源基金，支持包括光伏項目發(fā)展。
“能源轉型是分階段、分重點、分層次的，提高補貼績效，讓其產(chǎn)生最大效益，是縮減補貼缺口最主要的途徑。”許勤華說。
合理把握光伏行業(yè)發(fā)展節(jié)奏
“光伏發(fā)電是綠色清潔的能源，符合能源轉型發(fā)展方向，在能源革命中具有重要作用。培育壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)、支持光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)展是能源生產(chǎn)革命、消費革命的重要內容。促進光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展、高質量發(fā)展是行業(yè)的共同責任和目標。”許勤華表示。
一是抓緊研究光伏發(fā)電市場化時間表路線圖。統(tǒng)籌考慮非化石能源消費目標、電網(wǎng)消納能力、財政補貼實力，完善“十三五”光伏發(fā)展目標和后幾年發(fā)展規(guī)模，合理把握發(fā)展節(jié)奏。
二是大力推進分布式市場化交易。不斷完善商業(yè)模式和運行模式，使分布式市場化交易成為分布式光伏發(fā)展的一個重要方向，成為新形勢下分布式光伏發(fā)展的新突破、新市場。
三是推動減輕企業(yè)負擔，為光伏企業(yè)營造良好的營商環(huán)境。我國與國外相比，光伏發(fā)電成本的差異主要在非技術成本上。今年，國家能源局印發(fā)了《關于減輕可再生能源領域企業(yè)負擔有關事項的通知》（國能發(fā)新能[2018]34號），對減輕光伏企業(yè)非技術成本將有重要作用，要推動地方做好該文件的貫徹落實，使措施要求落到實處，真正讓光伏企業(yè)輕裝前行。
四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實施。目前，《可再生能源電力配額及考核辦法》已完成征求意見工作，正在根據(jù)征求意見情況進一步修改完善，爭取年內出臺。這個制度實施后，進一步強化各地方政府和售電公司、參與市場交易大電力用戶、自備電廠等市場主體對消納可再生能源的責任，將對促進包括光伏發(fā)電在內的可再生能源發(fā)展起到十分重要的作用。
五是多措并舉擴大消納，進一步減少棄光限電。認真落實《解決棄水、棄風、棄光問題的實施方案》明確的各項措施，著力擴大光伏發(fā)電消納，突出抓好重點地區(qū)的消納問題，確保實現(xiàn)雙降。
隨著全球能源短缺和環(huán)境污染問題凸顯，光伏產(chǎn)業(yè)已成為各國普遍關注和重點發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)。如何進一步規(guī)范我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，促進我國光伏產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端，需要重點做好以下幾點：
發(fā)布智能光伏產(chǎn)業(yè)行動計劃。深入實施《中國制造2025》，發(fā)布《智能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2018～2020年）》。推動光伏產(chǎn)業(yè)智能化升級，鼓勵大數(shù)據(jù)、NB-IOT等信息技術在光伏領域應用；推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與光伏產(chǎn)業(yè)深度融合。探索推進在建筑、水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等領域應用示范建設。合力推動智能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極培育世界級先進制造業(yè)集群。
加強行業(yè)規(guī)范管理。繼續(xù)實施《光伏制造行業(yè)規(guī)范條件》，組織開展相關申報工作，對已進入規(guī)范條件的企業(yè)進行抽檢，繼續(xù)動態(tài)調整規(guī)范條件公告名單，推動行業(yè)規(guī)范與相關政策加強協(xié)同聯(lián)動，有效規(guī)范行業(yè)發(fā)展秩序。
完善公共服務平臺建設。面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，完善標準、檢測等公共服務平臺建設，發(fā)揮平臺作用，為行業(yè)發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐。指導相關單位抓緊實施工業(yè)強基工程等項目。加快推進《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)綜合標準化技術體系》實施，提升產(chǎn)業(yè)配套能力。
堅持“引進來”與“走出去”相結合。貫徹“一帶一路”倡議，整體謀劃產(chǎn)業(yè)鏈布局，增強我們引領商品、資本、信息等全球流動的能力，利用好國際國內兩個市場、兩種資源，突出技術、品牌、市場，更深更廣融入全球供給體系，鼓勵企業(yè)適時適度開展海外建廠和拓展海外業(yè)務，配合相關部門做好貿(mào)易糾紛應對工作。
雖然光伏新政來得比預想的要早，比預想的猛烈與殘酷，但是中國光伏企業(yè)在近20年的時間里都是在不斷克服困難、突破圍堵中艱難前進，到今天發(fā)展成為從業(yè)超250萬人、產(chǎn)值近萬億元的國家名片。相信光伏新政不會是中國光伏行業(yè)的終點，而是新一輪發(fā)展的起點，中國光伏人仍然會繼續(xù)披荊斬棘，砥礪前行。
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