? 22日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于調(diào)整2016光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模有關(guān)問題的通知》，有人稱此舉是為了應(yīng)對各地發(fā)改委/能源局的“先建先得”政策。從現(xiàn)實(shí)情況來看，光伏發(fā)電建設(shè)的指標(biāo)一直處于緊缺狀態(tài)，而地方發(fā)改委為盡快發(fā)展往往采用寅吃卯糧的辦法，即先建先得。原本國家能源局為了簡政放權(quán)、促進(jìn)光伏建設(shè)而采取的放寬手段卻因各地發(fā)改委的“倒逼”產(chǎn)生了無序發(fā)展等不良后果，因此把上述通知看作國能局的“撥亂反正”手段也不無道理。至于這一政策具體有哪些要點(diǎn)、相關(guān)人士有何看法，編者進(jìn)行了整理。
一、政策要點(diǎn)解讀
規(guī)模分配項(xiàng)目，超出部分各地政府自行補(bǔ)貼
政策原文：“各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)嚴(yán)格按國家下達(dá)規(guī)模，全面采取競爭方式分配項(xiàng)目，超過國家下達(dá)規(guī)模建設(shè)的項(xiàng)目，一律不得納入國家可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼范圍，由有關(guān)省級及地方政府自行解決項(xiàng)目補(bǔ)貼問題?！?/p>
業(yè)內(nèi)解讀：盡管能源局對因地方政府問題導(dǎo)致的“無指標(biāo)項(xiàng)目”給予一定程度的寬容處理(補(bǔ)發(fā)“指標(biāo)”)，但對于各地發(fā)改委(能源局)的“倒逼”行為非常不滿，因此才會在首條就聲明立場。
雙方“矛盾”的根源要追溯到2013年8月，國家能源局印發(fā)《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定光伏地面電站項(xiàng)目管理2014年開始實(shí)行備案制。備案制的推行本意是為了簡政放權(quán)，加速光伏的建設(shè)速度。但總量控制還是握在國家能源局手里。
“各地區(qū)按照國務(wù)院能源主管部門下達(dá)的年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)，扣除上年度已辦理手續(xù)但未投產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的規(guī)模后，作為本地區(qū)本年度新增備案項(xiàng)目的規(guī)模上限。國務(wù)院有關(guān)部門對符合條件的備案項(xiàng)目納入可再生能源資金補(bǔ)貼目錄。未納入補(bǔ)貼目錄的光伏電站項(xiàng)目不得享受國家可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼?！奔磭夷茉淳置磕晗掳l(fā)的指標(biāo)作為補(bǔ)貼的依據(jù)，獲得指標(biāo)了才能進(jìn)補(bǔ)貼目錄，才能拿到補(bǔ)貼。
但后來部分省份顯然沒有遵守國家能源局的規(guī)定，通過先建先得等政策推動裝機(jī)無序發(fā)展，目前全國指標(biāo)缺口超過5GW。這次能源局的態(tài)度很堅(jiān)決，不給地方政府收拾爛攤子，超出的部分要自行解決，能源局是不會多發(fā)指標(biāo)的。
不設(shè)下限的競電價
政策原文：“有追加2016年度光伏電站建設(shè)規(guī)模要求的省(自治區(qū)、直轄市)可提前使用2017年建設(shè)規(guī)模，追加規(guī)模在其2017年應(yīng)下達(dá)的建設(shè)規(guī)模中相應(yīng)扣減。”“追加規(guī)模必須通過競爭方式分配，競爭工作由省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)改委(能源局)負(fù)責(zé)組織，可采取單一電價競爭模式或綜合評分競爭模式。采取綜合評分競爭模式，電價權(quán)重不得低于30%。兩種方式均不得設(shè)置最低限價。有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)展改革委(能源局)在組織競爭分配時要考慮光伏發(fā)電成本降低實(shí)際情況，嚴(yán)格控制項(xiàng)目上網(wǎng)電價上限，對明顯高于平均水平的項(xiàng)目不予認(rèn)可?！?/p>
業(yè)內(nèi)解讀：本次政策中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“不設(shè)下限的競電價”，意味著國家對行業(yè)超額收益的態(tài)度已經(jīng)是明確的不支持(相比今年5月份的含蓄措辭，目前的態(tài)度變得強(qiáng)硬)，國家補(bǔ)貼光伏的初心本身就不是讓企業(yè)獲得持續(xù)超額收益，而是為了促進(jìn)成本下降和平價上網(wǎng)的早日到來，現(xiàn)在既然超額收益如此之高，那么正是到了該讓補(bǔ)貼退潮的時候了。
鼓勵競爭性方式配置指標(biāo)，除對電價的權(quán)重嚴(yán)格要求外，還要求不得設(shè)置最低限價。既部分解決了未獲指標(biāo)項(xiàng)目的問題，又可以節(jié)約補(bǔ)貼資金。今年能源局在初次下發(fā)2016年指標(biāo)時，要求領(lǐng)跑者項(xiàng)目采取競爭性方式配置，普通電站指標(biāo)鼓勵采取競爭性方式配置。最后領(lǐng)跑者項(xiàng)目的競電價政策效果十分顯著，中標(biāo)電價大大低于標(biāo)桿水平。今后主管部門大力推廣競電價政策是必然的，另外還會根據(jù)各地政策的執(zhí)行效果不斷完善政策，如規(guī)定電價在評選中權(quán)重的下限以及規(guī)定不得設(shè)置最低限價，以應(yīng)對部分地區(qū)在實(shí)際操作中將電價權(quán)重設(shè)置過低甚至設(shè)置最低限價的做法，最大化競電價政策對于降低上網(wǎng)電價、節(jié)約補(bǔ)貼資金的效果。由此看來，2017年下發(fā)指標(biāo)時，普通電站的指標(biāo)很可能也將通過競爭性方式配置，且要求會更嚴(yán)格。
二、相關(guān)評論
某光伏逆變器領(lǐng)域?qū)I(yè)人士：使用競價和提前使用指標(biāo)的打補(bǔ)丁方法，補(bǔ)上了部分窟窿，更應(yīng)該想想如何不要讓窟窿越來越大，不要每年都打補(bǔ)丁。
某光伏媒體人：增補(bǔ)指標(biāo)方案來了，增補(bǔ)的從17年的指標(biāo)里扣!只有湖北、黑龍江因?yàn)楦們r方案做的好，單獨(dú)獎勵，金寨的繼續(xù)執(zhí)行
變壓器行業(yè)某業(yè)內(nèi)人士：下午剛看完IHS明年7%增長的報(bào)告，看到“特急”不由得一抖啊……能源局：玩超脫的允許你寅吃卯糧，但也得搶食吃;別太過分，要不讓你明年餓肚子。
點(diǎn)評：光伏電站指標(biāo)短缺的背后，折射的是負(fù)責(zé)頂層規(guī)劃的國家能源局和作為規(guī)劃的具體執(zhí)行者的各省發(fā)改委/能源局之間的矛盾。由于國家能源局不是地方發(fā)改委/能源局的直屬上級，在規(guī)劃的具體執(zhí)行中，中央對于地方的約束力不夠。另外，能源局下發(fā)的文件屬于部門規(guī)章，缺乏更高的法律效力，面對地方的不執(zhí)行也無可奈何，只能依靠最后的補(bǔ)貼控制來約束。此次能源局的發(fā)文，既是為了解決現(xiàn)階段部分省份建成的電站項(xiàng)目無法獲得指標(biāo)的切實(shí)問題，也向地方政府表達(dá)了強(qiáng)硬的態(tài)度。此次新增(跨年調(diào)配)指標(biāo)，以預(yù)支的方式部分解決指標(biāo)短缺的問題，對于指標(biāo)缺口過大的省份，還要依靠后續(xù)的指標(biāo)才能把窟窿堵上。
可以看出，后續(xù)能源局新增指標(biāo)將更嚴(yán)格，也會更傾向于“聽話”(指標(biāo)管理嚴(yán)格)的省份，對于棄光嚴(yán)重和指標(biāo)缺口過大的省份，即使再給指標(biāo)，也是以消化存量項(xiàng)目為主。指標(biāo)短缺事件，也給電站投資商敲響了警鐘，即不要對政策抱有幻想，認(rèn)為政府最后一定會來救市。光伏電站屬于資金密集型項(xiàng)目，在投資過程中一定要重視風(fēng)險。
另外，2017年普通光伏電站和領(lǐng)跑者項(xiàng)目均實(shí)行競爭性配置方式將是大概率事件，且相關(guān)要求可能會更為嚴(yán)格(包括規(guī)定電價在評比中的權(quán)重和禁止最低限價)，未來電站運(yùn)營商盈利空間將進(jìn)一步被壓縮。
