國(guó)家發(fā)改委時(shí)璟麗:結(jié)合電力體制改革形勢(shì)創(chuàng)新光伏發(fā)電定價(jià)和補(bǔ)貼機(jī)制

發(fā)布時(shí)間:2017-01-10   來(lái)源:太陽(yáng)能發(fā)電網(wǎng)

?  國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗表示,對(duì)于包括光伏發(fā)電在內(nèi)的整個(gè)可再生能源行業(yè),電價(jià)政策是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)發(fā)展的重要政策因素,但當(dāng)前電價(jià)政策的調(diào)整確實(shí)也面臨著很多的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)

  以下是時(shí)璟麗女士在本次論壇上的發(fā)言實(shí)錄:

  今天主要分享我們能源研究所作為政府政策的咨詢部門和行業(yè)的服務(wù)部門,近期在光伏政策研究方面的一些主要工作和得出的主要結(jié)論,也借論壇的機(jī)會(huì)跟大家做探討。

  首先,簡(jiǎn)要回顧一下今年我國(guó)光伏發(fā)電發(fā)展的總體形勢(shì)。

  行業(yè)總體形勢(shì)

  根據(jù)國(guó)家可再生能源中心昨天剛剛統(tǒng)計(jì)出來(lái)的11月底的數(shù)據(jù),今年(2016年—編注,以下同)前11個(gè)月,我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)超過(guò)3200萬(wàn)千瓦,累計(jì)超過(guò)7500萬(wàn)千瓦,預(yù)計(jì)到今年年底將超過(guò)7600萬(wàn)千瓦;發(fā)電量前11個(gè)月超過(guò)了600億千瓦時(shí),相比去年的不到400億千瓦時(shí),應(yīng)該說(shuō)光伏發(fā)電電量貢獻(xiàn)增速非??臁?/p>

  從地域分布來(lái)看,目前我國(guó)光伏發(fā)電的分布可以說(shuō)既集中、又相對(duì)分散?,F(xiàn)有7500多萬(wàn)千瓦的裝機(jī)主要分布在15個(gè)省區(qū),每個(gè)省累計(jì)裝機(jī)都超過(guò)了200萬(wàn)千瓦。總體來(lái)看,大型電站主要集中在西北地區(qū)的五個(gè)省區(qū),合計(jì)占比達(dá)到了46%;但東部一些省區(qū)的裝機(jī)增長(zhǎng)也比較快,前六個(gè)省的合計(jì)裝機(jī)也占到了全國(guó)光伏發(fā)電總裝機(jī)超過(guò)1/4。

  截止11月底,今年新增光伏電站裝機(jī)2800多萬(wàn)千瓦,全國(guó)裝機(jī)累計(jì)超過(guò)6500萬(wàn)千瓦。無(wú)論是從累計(jì)裝機(jī)、還是從新增裝機(jī)上來(lái)看,集中式電站仍然占據(jù)了接近90%的比例。

  今年上半年,新增光伏裝機(jī)以集中式電站為主,這主要是“630”搶裝的結(jié)果。下半年的市場(chǎng)格局則有很大的調(diào)整,這里僅以10月份和11月份兩個(gè)月的數(shù)據(jù)來(lái)看,西北五省區(qū)的新增裝機(jī)僅僅只有9萬(wàn)千瓦,占總裝機(jī)規(guī)模的46%。而東部六個(gè)省區(qū)兩個(gè)月的新增裝機(jī)就達(dá)到了100萬(wàn)千瓦,占全國(guó)差不多接近一半的份額。

  從分布式光伏發(fā)電的發(fā)展來(lái)看,今年前11個(gè)月新增裝機(jī)超過(guò)了360萬(wàn)千瓦,預(yù)計(jì)全年超過(guò)400萬(wàn)千瓦,累計(jì)超過(guò)1000萬(wàn)千瓦。

  從分布上來(lái)看,今年新增分布式裝機(jī)主要還是集中在浙江、山東、江蘇、安徽、江西、廣東等省份,都是中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),并且與分布式光伏發(fā)電的地方投資或電價(jià)補(bǔ)貼的關(guān)聯(lián)性比較強(qiáng)。

  截止去年年底(2015年—編注),全國(guó)累計(jì)分布式光伏發(fā)電裝機(jī)606萬(wàn)千瓦,今年新增將超過(guò)此前累計(jì)裝機(jī)60%的水平。所以,應(yīng)該說(shuō)我們分布式光伏發(fā)電在2016年是真正進(jìn)入到快速增長(zhǎng)時(shí)期,希望在“十三五”期間能進(jìn)入爆發(fā)增長(zhǎng)期。

  面臨的挑戰(zhàn)

  當(dāng)然,國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng),無(wú)論集中式電站還是分布式電站,還是建筑應(yīng)用光伏,也都還面臨著很多的挑戰(zhàn)。

  首先,光伏發(fā)電的成本還需要明顯下降。在“十三五”時(shí)期,電價(jià)和補(bǔ)貼水平還將逐步下調(diào),這是一個(gè)趨勢(shì)。

  其次,可再生能源補(bǔ)貼資金的缺口還將持續(xù)增長(zhǎng)。我們對(duì)此也做了一個(gè)簡(jiǎn)單的測(cè)算,如果考慮到風(fēng)電在2020年能夠在部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)跟煤電平價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、光伏發(fā)電在銷售側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng),在可再生能源電價(jià)附加水平保持不變的情況下,僅2020年當(dāng)年補(bǔ)貼資金的需求就將達(dá)到1800億元,而可征收的補(bǔ)貼資金僅1100億元,因此2020年當(dāng)年就存在700億元的補(bǔ)貼資金缺口,這不僅是光伏行業(yè),也是整個(gè)可再生能源行業(yè)發(fā)展所面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。

  再者,對(duì)于光伏發(fā)電來(lái)說(shuō),還有很多非技術(shù)性的成本,也影響了光伏發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性和項(xiàng)目的盈利水平。

  對(duì)于西部地區(qū)的集中式和分布式光伏電站,目前面臨的問(wèn)題是限電的范圍不斷擴(kuò)大、比例不斷增高。2016年前11個(gè)月的全國(guó)光伏限電電量約為68億千瓦時(shí),比例達(dá)到11%。

  對(duì)于中東部地區(qū)的集中式和分布式光伏電站而言,更多的是規(guī)范開(kāi)發(fā)和土地使用方面的問(wèn)題。

  對(duì)于分布式光伏,在過(guò)去兩三年,我們一直在探討如何找到合適的項(xiàng)目、怎么去建立更好的商業(yè)模式以及融資模式等一些新業(yè)態(tài)問(wèn)題。雖然這些問(wèn)題三年前就提出來(lái)了,但實(shí)際上現(xiàn)在仍是整個(gè)行業(yè)需要共同努力的方向。還有分布式光伏如何結(jié)合電改形勢(shì)等發(fā)展。

  從政策方向看,根據(jù)最近一個(gè)月之內(nèi)陸續(xù)頒布的國(guó)家有關(guān)規(guī)劃提出的目標(biāo),2020年光伏發(fā)電裝機(jī)要達(dá)到1.05億千瓦,我們理解這是一個(gè)底限目標(biāo)。如果通過(guò)行業(yè)的努力能夠做到更多,我想這也應(yīng)該是政府部門和全社會(huì)都能夠受益的事情。

  光伏發(fā)電“十三五”的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域,就是更加強(qiáng)調(diào)多元化發(fā)展,尤其是分布式光伏和光伏+的應(yīng)用,作為《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》重點(diǎn)任務(wù)中的第一條,是“十三五”期間光伏發(fā)電發(fā)展領(lǐng)域最主要、最重要的任務(wù)。

  對(duì)于大型電站的建設(shè),規(guī)劃更多強(qiáng)調(diào)優(yōu)化和布局,包括要持續(xù)地實(shí)施光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃以及光伏扶貧計(jì)劃。另外,也強(qiáng)調(diào)了技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

  電價(jià)問(wèn)題

  電價(jià)政策的有效實(shí)施促進(jìn)了我國(guó)包括光伏發(fā)電在內(nèi)的整個(gè)可再生能源市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)在“十一五”和“十二五”期間的迅速發(fā)展。2006年《可再生能源法》實(shí)施以后,我國(guó)對(duì)可再生能源發(fā)電定價(jià)采取的原則是成本加合理利潤(rùn),方式是政府定價(jià)或者是政府指導(dǎo)價(jià)。到目前為止,方式和原則還沒(méi)有發(fā)生變化。

  但是,近期的形勢(shì)發(fā)生了一些變化。

  2014年和2015年,我國(guó)連續(xù)幾次較大幅度地下調(diào)了煤電標(biāo)桿電價(jià),這使得可再生能源標(biāo)桿電價(jià)與煤電之間的電價(jià)差距增大了。也就是說(shuō),可再生能源電力的度電補(bǔ)貼相應(yīng)增加,這也是可再生能源補(bǔ)貼資金缺口進(jìn)一步增大的主要原因之一??傮w上,從2016年主要電源的電價(jià)水平來(lái)看,無(wú)論是相對(duì)于煤電、天然氣發(fā)電,還是其他可再生能源電力,光伏發(fā)電的電價(jià)仍然處于一個(gè)相對(duì)較高的水平。

  對(duì)于分布式光伏電價(jià)政策,國(guó)家在去年調(diào)整了自發(fā)自用和全額上網(wǎng)兩種政策,“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式采用0.42元/千瓦時(shí)的電價(jià)補(bǔ)貼;“全額上網(wǎng)”模式項(xiàng)目則與集中電站的電價(jià)和補(bǔ)貼發(fā)放管理模式完全一致。這兩種模式在項(xiàng)目投運(yùn)的時(shí)候任選其一,其后可以單向調(diào)整。也就是說(shuō),可以從“余量上網(wǎng)”模式轉(zhuǎn)向“全額上網(wǎng)”模式,可以調(diào)整一次,但是不能進(jìn)行反向調(diào)整。

  對(duì)于包括光伏發(fā)電在內(nèi)的整個(gè)可再生能源行業(yè),電價(jià)政策是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)發(fā)展的重要政策因素,但當(dāng)前電價(jià)政策的調(diào)整確實(shí)也面臨著很多的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)。

  首先是電價(jià)水平的調(diào)整難以及時(shí)反映可再生能源發(fā)電成本的變化。其中,最明顯的就是光伏發(fā)電,因?yàn)楣夥l(fā)電近幾年在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和成本下降方面確確實(shí)實(shí)非常顯著,而電價(jià)政策的調(diào)整頻次相對(duì)較低,這就導(dǎo)致每次調(diào)整的幅度很大,因此也導(dǎo)致了可再生能源發(fā)電市場(chǎng)較大幅度的波動(dòng)。

  去年風(fēng)電的“1231”和今年光伏的“630”現(xiàn)象,對(duì)于產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展是不利的。可能明年無(wú)論在哪個(gè)月調(diào)整光伏的電價(jià)補(bǔ)貼,市場(chǎng)有可能還要重新復(fù)制今年的情況。

  其次,電價(jià)政策調(diào)整難還有一個(gè)原因,就是剛才提到非技術(shù)性成本,確實(shí)加大了電價(jià)水平調(diào)整的難度。非技術(shù)成本原本不應(yīng)該在電價(jià)中考慮,但這又是企業(yè)實(shí)際面臨的問(wèn)題,所以在做調(diào)整的時(shí)候又不得不考慮??墒堑降滓紤]哪些因素,不同因素考慮的度是多少,導(dǎo)致電價(jià)可能出現(xiàn)不同的調(diào)整方案。

  我覺(jué)得,對(duì)于一些相關(guān)的政策,比如說(shuō)合規(guī)的土地政策以及一些稅費(fèi)問(wèn)題,是可以考慮的。但是,過(guò)高的稅費(fèi),或者地方的一些不規(guī)范的稅費(fèi),確實(shí)難以在電價(jià)中完全反映。

  另外,電力體制改革對(duì)于包括可再生能源電價(jià)在內(nèi)的電價(jià)機(jī)制調(diào)整也提出了很多新要求。根據(jù)電力體制改革文件,我梳理出跟可再生能源電價(jià)相關(guān)的幾項(xiàng),主要是輸配電價(jià)改革、計(jì)劃電量機(jī)制改革、由市場(chǎng)形成電價(jià)或直接交易機(jī)制。其中,輸配電價(jià)改革、由市場(chǎng)形成電價(jià)或直接交易機(jī)制都與分布式光伏發(fā)電的電價(jià)和補(bǔ)貼政策直接相關(guān)。

  電價(jià)機(jī)制改革對(duì)分布式光伏發(fā)電來(lái)說(shuō)是一個(gè)非常好的機(jī)遇。但如果不能做到前期很好設(shè)計(jì)的話,如果沒(méi)有納入到電價(jià)機(jī)制調(diào)整總體考慮中話,類似目前部分地區(qū)實(shí)施的直接交易的電改,實(shí)際上犧牲的是可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益,會(huì)使可再生能源發(fā)電收益下降,但電價(jià)水平卻難以及時(shí)反映出來(lái)。

  從電價(jià)調(diào)整方向來(lái)看,去年年底,國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司公布的政策新增了一項(xiàng)原則,即隨著發(fā)展規(guī)模調(diào)整相應(yīng)的電價(jià)水平。另外,今年上半年,國(guó)家能源局新能源司也頒布了一些重要的文件和機(jī)制,比如全額保障性收購(gòu)制度等,這些都會(huì)對(duì)電價(jià)調(diào)整產(chǎn)生影響。

  再有,剛才提到輸配電價(jià)改革以后,固定標(biāo)桿電價(jià)政策怎么結(jié)合市場(chǎng)化的步伐來(lái)進(jìn)行實(shí)施。比如說(shuō)在一些輸配電價(jià)改革試點(diǎn)地區(qū),如果不存在煤電標(biāo)桿電價(jià),電源都去競(jìng)價(jià)時(shí),可再生能源的電價(jià)就需要由原來(lái)差額補(bǔ)貼模式轉(zhuǎn)為度電定額補(bǔ)貼或者是市場(chǎng)溢價(jià)政策。

  還有可再生能源綠色電力證書制度,現(xiàn)在看來(lái),推進(jìn)的進(jìn)度相對(duì)緩慢一些,但如果能夠推進(jìn)的話,就可以降低對(duì)補(bǔ)貼資金的需求。

  今年在光伏發(fā)電開(kāi)始試行引入招標(biāo)機(jī)制。對(duì)于分布式光伏,還需要更加強(qiáng)調(diào)地方性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的作用。

  在剛剛頒布的《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中,提出到2020年光伏發(fā)電的電價(jià)水平要在2015年的基礎(chǔ)上降50%以上。如果沒(méi)有革命性的技術(shù)進(jìn)步,我覺(jué)得實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是有很大難度的,2020年電價(jià)水平需要降低到0.45-0.5元/千瓦時(shí),對(duì)于 III類地區(qū)挑戰(zhàn)很大我覺(jué)得,《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出來(lái)的光伏電價(jià)與電網(wǎng)的銷售電價(jià)相當(dāng)這一目標(biāo)更務(wù)實(shí)一些?;蛘哒f(shuō),通過(guò)業(yè)界的努力,光伏發(fā)電成本在2015年基礎(chǔ)上,到2020年降低50%,還是可能實(shí)現(xiàn)的。

  從即往發(fā)展看,無(wú)論是國(guó)際還是國(guó)內(nèi),光伏發(fā)電成本確實(shí)實(shí)現(xiàn)了顯著下降,并且光伏發(fā)電在部分國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)具有了成本競(jìng)爭(zhēng)力。

  從我們做的光伏發(fā)電成本研究的結(jié)論看,光伏發(fā)電成本和電價(jià)需求下降潛力大,這是業(yè)界公認(rèn)的,但對(duì)于成本的具體預(yù)測(cè),難度也是非常大的。

  今年10月份我們更新了對(duì)電價(jià)需求的測(cè)算,如果按照固規(guī)定的全額保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù),考慮到明年可能的產(chǎn)品價(jià)格情況,預(yù)期,明年三類地區(qū)的光伏發(fā)電電價(jià)需求是在每千瓦時(shí)0.61、0.70和0.83元。電價(jià)需求測(cè)算沒(méi)有考慮其他的非技術(shù)性相關(guān)成本。

  分布式光伏電價(jià)

  再簡(jiǎn)單討論分布式光伏發(fā)電的電價(jià),尤其是“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的電價(jià)。近幾年由于煤炭標(biāo)桿電價(jià)和電網(wǎng)銷售電價(jià)水平的降低,造成分布式光伏發(fā)電的實(shí)際收益減少了差不多5-7分/千瓦時(shí)。但從國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司的征求意見(jiàn)稿來(lái)看,“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的電價(jià)補(bǔ)貼水平下調(diào)幅度是比較小的,即未來(lái)“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的回報(bào)率可能是高于“全額上網(wǎng)”的模式,從而可能會(huì)影響光伏市場(chǎng)各類型的比例。

  對(duì)于分布式光伏發(fā)電度電補(bǔ)貼政策,建議按照用戶的類型來(lái)區(qū)分補(bǔ)貼調(diào)整額度,因?yàn)楝F(xiàn)在對(duì)于一些商業(yè)屋頂項(xiàng)目,已經(jīng)具備不用補(bǔ)貼的條件。但是,民用建筑光伏的補(bǔ)貼需求,可能目前0.42元/千瓦時(shí)的度電補(bǔ)貼在某些地區(qū)還不夠。所以,下一步我們建議按照用戶類型細(xì)分分布式光伏補(bǔ)貼政策。

  對(duì)于分布式光伏的民用建筑市場(chǎng),可以采用4s店模式,居民電價(jià)較低帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題需要新的政策來(lái)解決。對(duì)于一般工商業(yè)和大工業(yè)建筑的分布式光伏應(yīng)用市場(chǎng),商業(yè)模式和投融資模式以及保險(xiǎn)和信貸政策方面的創(chuàng)新是需要進(jìn)一步努力的方向。

  最后,簡(jiǎn)單做一下展望。

  從資源角度,如果僅僅利用5%的荒漠地帶,我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)潛力可以達(dá)到15億千瓦;我國(guó)分布式建筑光伏和其他分布式光伏利用,如利用公路、鐵路、湖面或者是設(shè)施農(nóng)業(yè),裝機(jī)潛力也可以達(dá)到11萬(wàn)千瓦。近期,光伏發(fā)電可以作為可再生能源的增量的主力方向之一,希望在2020到2030年,光伏發(fā)電在資源、技術(shù)、成本、環(huán)境等多個(gè)方面具備優(yōu)勢(shì)條件,成為戰(zhàn)略能源之一。

  在今年10月底的蘇州國(guó)際能源變革論壇上,國(guó)家可再生能源中心發(fā)布了《中國(guó)可再生能源展望2016》,設(shè)定了既定政策情景和高比例發(fā)展情景。在高比例發(fā)展情景之下,光伏發(fā)電在2030年可以超過(guò)10億千瓦,可再生能源的能源貢獻(xiàn)量可以超過(guò)30%,其中水電、風(fēng)電和太陽(yáng)能各占據(jù)三分之一的份額。

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