3、“十二五”規(guī)劃時期（2011-2015年）
“十二五”期間，主管部門仍未正式公布電力“十二五”規(guī)劃。電力企業(yè)仍然按照國家《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》總體部署以及分散在《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》等對電力的要求進行投資建設(shè)。
中電聯(lián)在2010年組織編制完成《電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃研究報告》。該研究報告總結(jié)分析了“十一五”電力發(fā)展的成績和問題，提出了“十二五”電力發(fā)展的思路、目標、結(jié)構(gòu)、布局、質(zhì)量和政策措施建議，得到了主管部門的高度重視，并在電力行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了較大影響。
《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》首次把規(guī)劃指標分為預(yù)期性指標和約束性指標。如：非化石能源消費比重、火電二氧化硫排放強度、火電氮氧化物排放強度為約束性指標。該規(guī)劃還對電力發(fā)展提出了“民生改善”的指標，如：居民人均生活用電量指標。
2015年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)（2015）9號）文件，開啟“管住中間、放開兩頭”模式的新一輪電力體制改革序幕。2015年11月底，為配合9號文件落實、有序推進電力改革工作，國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關(guān)部門制定并發(fā)布了6個電力體制改革配套文件，分別從電價、電力市場架構(gòu)、電力交易機制、發(fā)用電計劃、售電側(cè)、電網(wǎng)公平接入等電力市場化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域以及相應(yīng)的電力監(jiān)管角度明確和細化電力改革的政策措施。各省市積極行動，啟動了電力改革試點工作。
“十二五”期間，全國發(fā)電裝機規(guī)模不斷增長，連續(xù)跨過10億、11億、12億、13億、14億、15億大關(guān)，2015年達到15.3億kW,超過《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的預(yù)期目標，其中常規(guī)水電、風電、太陽能發(fā)電、天然氣發(fā)電均超額完成規(guī)劃預(yù)期性目標。2011年底，風電裝機超過美國，躍居世界第一；核電雖然在建規(guī)模較大，但因施工工期較長，低于規(guī)劃預(yù)期性目標。抽水蓄能裝機低于規(guī)劃預(yù)期性目標。受風電、太陽能發(fā)電新投產(chǎn)規(guī)模創(chuàng)新高的拉動作用影響，電源結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化。截至2015年底，全國非化石能源裝機容量占全國發(fā)電裝機容量的比重為34.83%, 2015年全國發(fā)電量達到5.74萬億千瓦時，其中非化石能源發(fā)電量占全國發(fā)電量的比重上升到27.23%。220千伏及以上輸電線路合計60.9萬公里，變電容量33.7億千伏安，“西電東送”能力達到1.4億kW。電力供給保障有力。非化石能源在一次能源消費中的比重從2010年的9.4%提高到2015年的12%，超額完成了規(guī)劃預(yù)定目標。全面解決了無電人口用電問題。我國電力裝機規(guī)模、發(fā)電量、電網(wǎng)規(guī)模穩(wěn)居世界第一。
煤電限控，投產(chǎn)規(guī)模略低于規(guī)劃預(yù)期性目標?；痣娧b機容量占全國發(fā)電裝機容量比重下降到65.92%，其中煤電裝機容量占全國發(fā)電裝機容量的比重為59.01%。火電大容量高參數(shù)高效機組比重繼續(xù)提高，全國百萬千瓦容量等級機組已達86臺，60萬千瓦及以上火電機組容量所占比重達到42.91%。2015年，火電發(fā)電量42307億千瓦時，比上年下降1.68%，是自改革開放以來首次年度負增長。
“十二五”期間，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)。經(jīng)濟的減速帶動電力消費需求放緩，電力供需“前緊后松”，出現(xiàn)電力過剩局面。2015年全社會用電量為5.69萬億千瓦時，低于6.15萬億kW.h的規(guī)劃預(yù)期目標。其中第二產(chǎn)業(yè)用電量增速大幅回落，自本世紀以來首度出現(xiàn)負增長，是全社會用電低速增長的主要原因。電力供應(yīng)能力總體充足，東北、西北區(qū)域電力供應(yīng)能力富余較多。
節(jié)能減排成效顯著。煤電機組供電煤耗提前完成規(guī)劃預(yù)期性指標，繼續(xù)保持世界先進水平；火電廠廠用電率提前完成規(guī)劃預(yù)期性指標；全國線路損失率有所波動，未達到規(guī)劃預(yù)期性指標。據(jù)中電聯(lián)分析，2015年火電發(fā)電量二氧化硫排放強度、火電發(fā)電量氮氧化物排放強度均提前實現(xiàn)規(guī)劃約束性指標。全國已投運火電廠煙氣脫硫機組容量8.2億千瓦，占全國煤電機組容量的91.20%；已投運火電廠煙氣脫硝機組容量約8.5億千瓦，占全國煤電機組容量的94.54%;全國火電廠每千瓦時發(fā)電量耗水量為1.4千克；每千瓦時發(fā)電量廢水排放量為0.07千克。
由于沒有正式公布電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃，且對各類電源統(tǒng)籌發(fā)展、網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展、部分能源送受地區(qū)之間利益矛盾等重大規(guī)劃問題研究、指導(dǎo)、銜接、協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)了東北等地區(qū)多年電力供應(yīng)過剩，導(dǎo)致設(shè)備利用效率低、能耗和污染物排放水平增加、企業(yè)效益下降；由于就地消納市場空間不足，跨區(qū)送出線路建設(shè)滯后，調(diào)峰能力嚴重不足，使得西南地區(qū)棄水、“三北”地區(qū)棄風、棄光限電現(xiàn)象加劇，可再生能源發(fā)電協(xié)調(diào)發(fā)展難度加大；電力清潔替代任務(wù)的實施進程與成效受電力價格和電力基礎(chǔ)設(shè)施等因素的制約；電力企業(yè)“走出去”面臨著風險控制、國際化管理、環(huán)境治理、企業(yè)文化與當?shù)仫L俗文化的融合等方面經(jīng)驗不足問題；電力市場化改革任重道遠。中央9號文件精神為我國深化電力市場化改革奠定了重要基礎(chǔ)，但是在市場體系建設(shè)、交易規(guī)則設(shè)計、市場主體培育、政府有效監(jiān)管、誠信體系建立等方面都面臨著諸多的問題，需要在進一步擴大試點范圍并認真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善市場規(guī)則，循序漸進。
4、“十三五”規(guī)劃時期（2016—2020年）
2015年11月，時隔10年之后,國家發(fā)展改革委、國家能源局正式公布了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。該規(guī)劃按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，落實“四個革命、一個合作”發(fā)展戰(zhàn)略，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強科技創(chuàng)新，加強國際合作；著力調(diào)整電力結(jié)構(gòu)，著力優(yōu)化電源布局，著力升級配電網(wǎng)，著力增強系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力，著力提高電力系統(tǒng)效率，著力推進體制改革和機制創(chuàng)新；加快調(diào)整優(yōu)化，轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代電力工業(yè)體系，惠及廣大電力用戶，為全面建成小康社會提供堅實支撐和保障。
通過執(zhí)行“十三五”規(guī)劃，“十三五”前兩年，全國發(fā)電裝機容量年均增長7.9%，跨過16、17億千瓦大關(guān)，到2017年底達到177676萬千瓦，穩(wěn)居世界第一。其中，水電34316萬千瓦（其中抽水蓄能2871萬千瓦）、火電110507萬千瓦、核電3582萬千瓦、并網(wǎng)風電16325萬千瓦、并網(wǎng)太陽能發(fā)電12942萬千瓦。由于近幾年國家陸續(xù)出臺了一系列促進太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，啟動光伏扶貧、光伏領(lǐng)跑者等項目建設(shè)，加之受電價調(diào)整等因素影響，太陽能發(fā)電裝機爆發(fā)式發(fā)展，已經(jīng)提前三年實現(xiàn)了“十三五”發(fā)展目標。水電、風電、太陽能發(fā)電和在建核電裝機規(guī)模均居世界第一。全國電網(wǎng)新增500千伏及以上線路長度2.47萬千米、變電設(shè)備容量2.77億千伏安，跨區(qū)跨省輸電能力達到2.3億千瓦，全國電網(wǎng)220千伏及以上線路長度64.5萬千米、變電設(shè)備容量36.9億千伏安。2017年全國全口徑發(fā)電量64171億千瓦時，電力供應(yīng)能力持續(xù)增強。
國家在積極發(fā)展新能源的同時，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風險工作初見成效，使得電力結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進展。非化石能源發(fā)電裝機比重持續(xù)提高，2017年全國非化石能源發(fā)電裝機容量達到6.9億千瓦，占總發(fā)電裝機容量比重上升到38.7%。全國非化石能源發(fā)電量1.9萬億千瓦時，占總發(fā)電量比重為30.3%，比上年提高1個百分點。國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于促進西南地區(qū)水電消納的通知》、《解決棄水棄風棄光問題實施方案》等政策文件，在電力企業(yè)及有關(guān)各方的共同努力下，棄水、棄風、棄光和核電限電情況有所緩解。
受宏觀經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)中向好、新業(yè)態(tài)和新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展以及夏季高溫天氣等因素影響，“十三五”前兩年全社會用電量增速分別以5%、6.6%連續(xù)回升,2017年全社會用電量達到63625億千瓦時。各行業(yè)企業(yè)認真落實電能替代各項配套措施，在居民采暖、工（農(nóng)）業(yè)生產(chǎn)制造、交通運輸、電力供應(yīng)與消費、家庭電氣化等各領(lǐng)域，大力度推進電能替代，成效顯著。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2017年國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)共推廣完成電能替代電量1286億千瓦時。國家有關(guān)部委印發(fā)了《關(guān)于深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好新形勢下電力需求側(cè)管理工作的通知》，修訂了《電力需求側(cè)管理辦法》明確了新形勢下電力需求側(cè)管理新定義與新內(nèi)容，補充了實施主體，增加了實施領(lǐng)域與方向；工信部繼續(xù)圍繞專項行動重點任務(wù)開展具體工作，并通過遴選示范和需求側(cè)管理參考產(chǎn)品，起到引領(lǐng)和推動技術(shù)應(yīng)用的作用。行業(yè)企業(yè)積極推進電力需求側(cè)管理工作，截至2017年底，全國已有171家工業(yè)企業(yè)通過電能服務(wù)機構(gòu)能力評定?！笆濉鼻皟赡?，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、內(nèi)蒙古電力和陜西地電均超額完成年度電力需求側(cè)管理目標任務(wù)，有力保障了電力供需平衡和促進資源優(yōu)化配置。
“十三五”前兩年，全國電力供需延續(xù)總體寬松態(tài)勢，區(qū)域間供需形勢差異較大。2017年，華北區(qū)域主要是迎峰度夏期間偏緊，7月中旬受持續(xù)高溫天氣影響，區(qū)域內(nèi)絕大部分省級電網(wǎng)用電負荷均創(chuàng)歷史新高，河北、山東、天津等地執(zhí)行有序用電；華中區(qū)域電力供需基本平衡；華東和南方區(qū)域電力供需平衡有余；東北和西北區(qū)域電力供應(yīng)能力富余較多。
“十三五”前兩年，節(jié)能減排取得了新成績，行業(yè)環(huán)境保護整體水平進一步提高。大容量、高參數(shù)、節(jié)能環(huán)保型煤電機組比重穩(wěn)步提升，電力能效水平持續(xù)提高。2017年，全國6000千瓦及以上火電廠供電標準煤耗309／千瓦時，全國電網(wǎng)綜合線損率6.42%，均已提前3年實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標,持續(xù)保持世界先進水平。在脫硫、脫硝、超低排放等環(huán)保設(shè)施運行以及火電加大調(diào)峰力度的情況下，全國6000千瓦及以上火電廠用電率6.07%。截至2017年年底，全國已投運火電廠煙氣脫硫機組容量約9.2億千瓦，占全國煤電機組容量的93.8%，如果考慮具有脫硫作用的循環(huán)流化床鍋爐，全國脫硫機組占煤電機組比例接近100%；已投運火電廠煙氣脫硝機組容量約9.6億千瓦，占全國火電機組容量89.6%；全國累計完成燃煤電廠超低排放改造7億千瓦，占全國煤電機組容量比重超過70%，提前兩年多完成2020年改造達標任務(wù)。2017年，全國電力煙塵、二氧化硫和氮氧化物排放量分別約為26、120和114萬噸；火電發(fā)電量煙塵排放強度、二氧化硫排放強度和氮氧化物排放強度分別為0.06、0.26和0.25克／千瓦時；單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約843克／千瓦時，比2005年下降19.6%；以2005年為基準年，2006-2017年，通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和線損率等措施，電力行業(yè)累計減少二氧化碳排放約113億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長。截至2017年底，全國火電廠單位發(fā)電量耗水量1.25千克／千瓦時；單位發(fā)電量廢水排放量0.06千克／千瓦時。全國燃煤電廠粉煤灰產(chǎn)量約5.1億噸，綜合利用率為72%。
總體看,經(jīng)過“十三五”前兩年發(fā)展,我國電力工業(yè)取得顯著成績,有關(guān)重要指標按規(guī)劃推進或超額完成,部分指標需要結(jié)合落實中央新要求,適應(yīng)發(fā)展新形勢,及時作出調(diào)整優(yōu)化。
在看到巨大成績的同時，我們也要清醒地看到，當前電力發(fā)展還面臨一些困難和挑戰(zhàn)，如：隨著我國電力快速發(fā)展和持續(xù)轉(zhuǎn)型升級，大電網(wǎng)不斷延伸、電壓等級不斷升高、大容量高參數(shù)發(fā)電機組不斷增多，新能源發(fā)電大規(guī)模集中并網(wǎng)，電力系統(tǒng)形態(tài)及運行特性日趨復(fù)雜，信息技術(shù)等新技術(shù)應(yīng)用帶來的非傳統(tǒng)隱患增多，再加上各類自然災(zāi)害頻發(fā)，對系統(tǒng)支撐能力、轉(zhuǎn)移能力、調(diào)節(jié)能力提出了更高要求，給電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行提出了嚴峻考驗，保障電力系統(tǒng)安全更為艱巨；清潔能源發(fā)展面臨的問題依然突出，2016年全國棄水棄風棄光電量高達1000億千瓦時，2017年，只是減少了“三棄”和核電限電量，仍未從體制機制上解決清潔能源消納問題。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，用電需求放緩，但包括新能源發(fā)電在內(nèi)的各類電源仍保持較快增長，尤其是新能源發(fā)電無序發(fā)展，新增的用電市場無法支撐電源的快速增長，必然出現(xiàn)棄能限電問題，需要強化規(guī)劃的約束力。核電投資規(guī)模連續(xù)兩年下降，在建規(guī)模減少到2017年底的2229萬千瓦，其發(fā)展進度明顯慢于“十三五”規(guī)劃要求。水電開發(fā)逐步向西部發(fā)展，建設(shè)成本和輸電成本將不斷提高，嚴重影響了水電的競爭力和西電東送的經(jīng)濟性，已成為水電發(fā)展的“瓶頸”。為了實現(xiàn)我國碳排放對外承諾目標，未來較長時期內(nèi)清潔能源仍需要保持較快增長，所以必須盡快解決當前重規(guī)模輕創(chuàng)新、重開發(fā)輕消納、源網(wǎng)不協(xié)調(diào)、大范圍配置能力不強等重大規(guī)劃問題，以實現(xiàn)清潔能源的可持續(xù)發(fā)展；煤電一直是我國主體電源，長期以來在電力系統(tǒng)中承擔著電力安全穩(wěn)定供應(yīng)、應(yīng)急調(diào)峰、集中供熱等重要的基礎(chǔ)性作用，在未來三十年內(nèi)煤電在清潔發(fā)展的基礎(chǔ)上，仍然將發(fā)揮基礎(chǔ)性、靈活性電源作用，仍然是提供電力、電量的主體電源。但是，進入“十三五”以來，受燃煤上網(wǎng)電價下調(diào)、電煤價格大幅反彈等多重因素影響，導(dǎo)致煤電效益下滑明顯。據(jù)中電聯(lián)調(diào)研分析，2017年全國煤電行業(yè)因電煤價格上漲導(dǎo)致電煤采購成本提高2000億元左右，致使煤電行業(yè)大面積虧損。如果煤電長期經(jīng)營困難乃至虧損，不利于電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，也極大地削弱了保障煤電清潔發(fā)展的能力。
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王信茂：改革開放40年電力規(guī)劃工作的回顧
作者：王信茂 發(fā)布時間：2018-08-22 來源：中國電力網(wǎng)
3、“十二五”規(guī)劃時期（2011-2015年）
“十二五”期間，主管部門仍未正式公布電力“十二五”規(guī)劃。電力企業(yè)仍然按照國家《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》總體部署以及分散在《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》等對電力的要求進行投資建設(shè)。
中電聯(lián)在2010年組織編制完成《電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃研究報告》。該研究報告總結(jié)分析了“十一五”電力發(fā)展的成績和問題，提出了“十二五”電力發(fā)展的思路、目標、結(jié)構(gòu)、布局、質(zhì)量和政策措施建議，得到了主管部門的高度重視，并在電力行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了較大影響。
《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》首次把規(guī)劃指標分為預(yù)期性指標和約束性指標。如：非化石能源消費比重、火電二氧化硫排放強度、火電氮氧化物排放強度為約束性指標。該規(guī)劃還對電力發(fā)展提出了“民生改善”的指標，如：居民人均生活用電量指標。
2015年3月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)（2015）9號）文件，開啟“管住中間、放開兩頭”模式的新一輪電力體制改革序幕。2015年11月底，為配合9號文件落實、有序推進電力改革工作，國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關(guān)部門制定并發(fā)布了6個電力體制改革配套文件，分別從電價、電力市場架構(gòu)、電力交易機制、發(fā)用電計劃、售電側(cè)、電網(wǎng)公平接入等電力市場化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域以及相應(yīng)的電力監(jiān)管角度明確和細化電力改革的政策措施。各省市積極行動，啟動了電力改革試點工作。
“十二五”期間，全國發(fā)電裝機規(guī)模不斷增長，連續(xù)跨過10億、11億、12億、13億、14億、15億大關(guān)，2015年達到15.3億kW,超過《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的預(yù)期目標，其中常規(guī)水電、風電、太陽能發(fā)電、天然氣發(fā)電均超額完成規(guī)劃預(yù)期性目標。2011年底，風電裝機超過美國，躍居世界第一；核電雖然在建規(guī)模較大，但因施工工期較長，低于規(guī)劃預(yù)期性目標。抽水蓄能裝機低于規(guī)劃預(yù)期性目標。受風電、太陽能發(fā)電新投產(chǎn)規(guī)模創(chuàng)新高的拉動作用影響，電源結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化。截至2015年底，全國非化石能源裝機容量占全國發(fā)電裝機容量的比重為34.83%, 2015年全國發(fā)電量達到5.74萬億千瓦時，其中非化石能源發(fā)電量占全國發(fā)電量的比重上升到27.23%。220千伏及以上輸電線路合計60.9萬公里，變電容量33.7億千伏安，“西電東送”能力達到1.4億kW。電力供給保障有力。非化石能源在一次能源消費中的比重從2010年的9.4%提高到2015年的12%，超額完成了規(guī)劃預(yù)定目標。全面解決了無電人口用電問題。我國電力裝機規(guī)模、發(fā)電量、電網(wǎng)規(guī)模穩(wěn)居世界第一。
煤電限控，投產(chǎn)規(guī)模略低于規(guī)劃預(yù)期性目標?；痣娧b機容量占全國發(fā)電裝機容量比重下降到65.92%，其中煤電裝機容量占全國發(fā)電裝機容量的比重為59.01%?；痣姶笕萘扛邊?shù)高效機組比重繼續(xù)提高，全國百萬千瓦容量等級機組已達86臺，60萬千瓦及以上火電機組容量所占比重達到42.91%。2015年，火電發(fā)電量42307億千瓦時，比上年下降1.68%，是自改革開放以來首次年度負增長。
“十二五”期間，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)。經(jīng)濟的減速帶動電力消費需求放緩，電力供需“前緊后松”，出現(xiàn)電力過剩局面。2015年全社會用電量為5.69萬億千瓦時，低于6.15萬億kW.h的規(guī)劃預(yù)期目標。其中第二產(chǎn)業(yè)用電量增速大幅回落，自本世紀以來首度出現(xiàn)負增長，是全社會用電低速增長的主要原因。電力供應(yīng)能力總體充足，東北、西北區(qū)域電力供應(yīng)能力富余較多。
節(jié)能減排成效顯著。煤電機組供電煤耗提前完成規(guī)劃預(yù)期性指標，繼續(xù)保持世界先進水平；火電廠廠用電率提前完成規(guī)劃預(yù)期性指標；全國線路損失率有所波動，未達到規(guī)劃預(yù)期性指標。據(jù)中電聯(lián)分析，2015年火電發(fā)電量二氧化硫排放強度、火電發(fā)電量氮氧化物排放強度均提前實現(xiàn)規(guī)劃約束性指標。全國已投運火電廠煙氣脫硫機組容量8.2億千瓦，占全國煤電機組容量的91.20%；已投運火電廠煙氣脫硝機組容量約8.5億千瓦，占全國煤電機組容量的94.54%;全國火電廠每千瓦時發(fā)電量耗水量為1.4千克；每千瓦時發(fā)電量廢水排放量為0.07千克。
由于沒有正式公布電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃，且對各類電源統(tǒng)籌發(fā)展、網(wǎng)源協(xié)調(diào)發(fā)展、部分能源送受地區(qū)之間利益矛盾等重大規(guī)劃問題研究、指導(dǎo)、銜接、協(xié)調(diào)不夠，出現(xiàn)了東北等地區(qū)多年電力供應(yīng)過剩，導(dǎo)致設(shè)備利用效率低、能耗和污染物排放水平增加、企業(yè)效益下降；由于就地消納市場空間不足，跨區(qū)送出線路建設(shè)滯后，調(diào)峰能力嚴重不足，使得西南地區(qū)棄水、“三北”地區(qū)棄風、棄光限電現(xiàn)象加劇，可再生能源發(fā)電協(xié)調(diào)發(fā)展難度加大；電力清潔替代任務(wù)的實施進程與成效受電力價格和電力基礎(chǔ)設(shè)施等因素的制約；電力企業(yè)“走出去”面臨著風險控制、國際化管理、環(huán)境治理、企業(yè)文化與當?shù)仫L俗文化的融合等方面經(jīng)驗不足問題；電力市場化改革任重道遠。中央9號文件精神為我國深化電力市場化改革奠定了重要基礎(chǔ)，但是在市場體系建設(shè)、交易規(guī)則設(shè)計、市場主體培育、政府有效監(jiān)管、誠信體系建立等方面都面臨著諸多的問題，需要在進一步擴大試點范圍并認真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善市場規(guī)則，循序漸進。
4、“十三五”規(guī)劃時期（2016—2020年）
2015年11月，時隔10年之后,國家發(fā)展改革委、國家能源局正式公布了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。該規(guī)劃按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，落實“四個革命、一個合作”發(fā)展戰(zhàn)略，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強科技創(chuàng)新，加強國際合作；著力調(diào)整電力結(jié)構(gòu)，著力優(yōu)化電源布局，著力升級配電網(wǎng)，著力增強系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力，著力提高電力系統(tǒng)效率，著力推進體制改革和機制創(chuàng)新；加快調(diào)整優(yōu)化，轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代電力工業(yè)體系，惠及廣大電力用戶，為全面建成小康社會提供堅實支撐和保障。
通過執(zhí)行“十三五”規(guī)劃，“十三五”前兩年，全國發(fā)電裝機容量年均增長7.9%，跨過16、17億千瓦大關(guān)，到2017年底達到177676萬千瓦，穩(wěn)居世界第一。其中，水電34316萬千瓦（其中抽水蓄能2871萬千瓦）、火電110507萬千瓦、核電3582萬千瓦、并網(wǎng)風電16325萬千瓦、并網(wǎng)太陽能發(fā)電12942萬千瓦。由于近幾年國家陸續(xù)出臺了一系列促進太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，啟動光伏扶貧、光伏領(lǐng)跑者等項目建設(shè)，加之受電價調(diào)整等因素影響，太陽能發(fā)電裝機爆發(fā)式發(fā)展，已經(jīng)提前三年實現(xiàn)了“十三五”發(fā)展目標。水電、風電、太陽能發(fā)電和在建核電裝機規(guī)模均居世界第一。全國電網(wǎng)新增500千伏及以上線路長度2.47萬千米、變電設(shè)備容量2.77億千伏安，跨區(qū)跨省輸電能力達到2.3億千瓦，全國電網(wǎng)220千伏及以上線路長度64.5萬千米、變電設(shè)備容量36.9億千伏安。2017年全國全口徑發(fā)電量64171億千瓦時，電力供應(yīng)能力持續(xù)增強。
國家在積極發(fā)展新能源的同時，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風險工作初見成效，使得電力結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進展。非化石能源發(fā)電裝機比重持續(xù)提高，2017年全國非化石能源發(fā)電裝機容量達到6.9億千瓦，占總發(fā)電裝機容量比重上升到38.7%。全國非化石能源發(fā)電量1.9萬億千瓦時，占總發(fā)電量比重為30.3%，比上年提高1個百分點。國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于促進西南地區(qū)水電消納的通知》、《解決棄水棄風棄光問題實施方案》等政策文件，在電力企業(yè)及有關(guān)各方的共同努力下，棄水、棄風、棄光和核電限電情況有所緩解。
受宏觀經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)中向好、新業(yè)態(tài)和新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展以及夏季高溫天氣等因素影響，“十三五”前兩年全社會用電量增速分別以5%、6.6%連續(xù)回升,2017年全社會用電量達到63625億千瓦時。各行業(yè)企業(yè)認真落實電能替代各項配套措施，在居民采暖、工（農(nóng)）業(yè)生產(chǎn)制造、交通運輸、電力供應(yīng)與消費、家庭電氣化等各領(lǐng)域，大力度推進電能替代，成效顯著。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2017年國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)共推廣完成電能替代電量1286億千瓦時。國家有關(guān)部委印發(fā)了《關(guān)于深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好新形勢下電力需求側(cè)管理工作的通知》，修訂了《電力需求側(cè)管理辦法》明確了新形勢下電力需求側(cè)管理新定義與新內(nèi)容，補充了實施主體，增加了實施領(lǐng)域與方向；工信部繼續(xù)圍繞專項行動重點任務(wù)開展具體工作，并通過遴選示范和需求側(cè)管理參考產(chǎn)品，起到引領(lǐng)和推動技術(shù)應(yīng)用的作用。行業(yè)企業(yè)積極推進電力需求側(cè)管理工作，截至2017年底，全國已有171家工業(yè)企業(yè)通過電能服務(wù)機構(gòu)能力評定?！笆濉鼻皟赡?，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、內(nèi)蒙古電力和陜西地電均超額完成年度電力需求側(cè)管理目標任務(wù)，有力保障了電力供需平衡和促進資源優(yōu)化配置。
“十三五”前兩年，全國電力供需延續(xù)總體寬松態(tài)勢，區(qū)域間供需形勢差異較大。2017年，華北區(qū)域主要是迎峰度夏期間偏緊，7月中旬受持續(xù)高溫天氣影響，區(qū)域內(nèi)絕大部分省級電網(wǎng)用電負荷均創(chuàng)歷史新高，河北、山東、天津等地執(zhí)行有序用電；華中區(qū)域電力供需基本平衡；華東和南方區(qū)域電力供需平衡有余；東北和西北區(qū)域電力供應(yīng)能力富余較多。
“十三五”前兩年，節(jié)能減排取得了新成績，行業(yè)環(huán)境保護整體水平進一步提高。大容量、高參數(shù)、節(jié)能環(huán)保型煤電機組比重穩(wěn)步提升，電力能效水平持續(xù)提高。2017年，全國6000千瓦及以上火電廠供電標準煤耗309／千瓦時，全國電網(wǎng)綜合線損率6.42%，均已提前3年實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標,持續(xù)保持世界先進水平。在脫硫、脫硝、超低排放等環(huán)保設(shè)施運行以及火電加大調(diào)峰力度的情況下，全國6000千瓦及以上火電廠用電率6.07%。截至2017年年底，全國已投運火電廠煙氣脫硫機組容量約9.2億千瓦，占全國煤電機組容量的93.8%，如果考慮具有脫硫作用的循環(huán)流化床鍋爐，全國脫硫機組占煤電機組比例接近100%；已投運火電廠煙氣脫硝機組容量約9.6億千瓦，占全國火電機組容量89.6%；全國累計完成燃煤電廠超低排放改造7億千瓦，占全國煤電機組容量比重超過70%，提前兩年多完成2020年改造達標任務(wù)。2017年，全國電力煙塵、二氧化硫和氮氧化物排放量分別約為26、120和114萬噸；火電發(fā)電量煙塵排放強度、二氧化硫排放強度和氮氧化物排放強度分別為0.06、0.26和0.25克／千瓦時；單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約843克／千瓦時，比2005年下降19.6%；以2005年為基準年，2006-2017年，通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和線損率等措施，電力行業(yè)累計減少二氧化碳排放約113億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長。截至2017年底，全國火電廠單位發(fā)電量耗水量1.25千克／千瓦時；單位發(fā)電量廢水排放量0.06千克／千瓦時。全國燃煤電廠粉煤灰產(chǎn)量約5.1億噸，綜合利用率為72%。
總體看,經(jīng)過“十三五”前兩年發(fā)展,我國電力工業(yè)取得顯著成績,有關(guān)重要指標按規(guī)劃推進或超額完成,部分指標需要結(jié)合落實中央新要求,適應(yīng)發(fā)展新形勢,及時作出調(diào)整優(yōu)化。
在看到巨大成績的同時，我們也要清醒地看到，當前電力發(fā)展還面臨一些困難和挑戰(zhàn)，如：隨著我國電力快速發(fā)展和持續(xù)轉(zhuǎn)型升級，大電網(wǎng)不斷延伸、電壓等級不斷升高、大容量高參數(shù)發(fā)電機組不斷增多，新能源發(fā)電大規(guī)模集中并網(wǎng)，電力系統(tǒng)形態(tài)及運行特性日趨復(fù)雜，信息技術(shù)等新技術(shù)應(yīng)用帶來的非傳統(tǒng)隱患增多，再加上各類自然災(zāi)害頻發(fā)，對系統(tǒng)支撐能力、轉(zhuǎn)移能力、調(diào)節(jié)能力提出了更高要求，給電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行提出了嚴峻考驗，保障電力系統(tǒng)安全更為艱巨；清潔能源發(fā)展面臨的問題依然突出，2016年全國棄水棄風棄光電量高達1000億千瓦時，2017年，只是減少了“三棄”和核電限電量，仍未從體制機制上解決清潔能源消納問題。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，用電需求放緩，但包括新能源發(fā)電在內(nèi)的各類電源仍保持較快增長，尤其是新能源發(fā)電無序發(fā)展，新增的用電市場無法支撐電源的快速增長，必然出現(xiàn)棄能限電問題，需要強化規(guī)劃的約束力。核電投資規(guī)模連續(xù)兩年下降，在建規(guī)模減少到2017年底的2229萬千瓦，其發(fā)展進度明顯慢于“十三五”規(guī)劃要求。水電開發(fā)逐步向西部發(fā)展，建設(shè)成本和輸電成本將不斷提高，嚴重影響了水電的競爭力和西電東送的經(jīng)濟性，已成為水電發(fā)展的“瓶頸”。為了實現(xiàn)我國碳排放對外承諾目標，未來較長時期內(nèi)清潔能源仍需要保持較快增長，所以必須盡快解決當前重規(guī)模輕創(chuàng)新、重開發(fā)輕消納、源網(wǎng)不協(xié)調(diào)、大范圍配置能力不強等重大規(guī)劃問題，以實現(xiàn)清潔能源的可持續(xù)發(fā)展；煤電一直是我國主體電源，長期以來在電力系統(tǒng)中承擔著電力安全穩(wěn)定供應(yīng)、應(yīng)急調(diào)峰、集中供熱等重要的基礎(chǔ)性作用，在未來三十年內(nèi)煤電在清潔發(fā)展的基礎(chǔ)上，仍然將發(fā)揮基礎(chǔ)性、靈活性電源作用，仍然是提供電力、電量的主體電源。但是，進入“十三五”以來，受燃煤上網(wǎng)電價下調(diào)、電煤價格大幅反彈等多重因素影響，導(dǎo)致煤電效益下滑明顯。據(jù)中電聯(lián)調(diào)研分析，2017年全國煤電行業(yè)因電煤價格上漲導(dǎo)致電煤采購成本提高2000億元左右，致使煤電行業(yè)大面積虧損。如果煤電長期經(jīng)營困難乃至虧損，不利于電力安全穩(wěn)定供應(yīng)，也極大地削弱了保障煤電清潔發(fā)展的能力。
