張樹偉：電力體制改革需重新聚焦體制

　　經(jīng)過四年的電改，電力系統(tǒng)仍舊面臨若干體制方面的重大隱憂。改革再出發(fā)，需要進(jìn)一步回歸聚焦體制改革，以使得改革朝著以更可持續(xù)、更透明、更具明確規(guī)則與目標(biāo)的方向發(fā)展下去。

　　2015年3月電改9號文發(fā)布，標(biāo)志著我國新一輪的電力改革開始，到現(xiàn)在已經(jīng)整整四年時間。四年內(nèi)，各個省區(qū)進(jìn)行了售電放開、增量配電網(wǎng)、現(xiàn)貨市場、輸配電價獨立核算等若干試點。但是應(yīng)該講，重大的、不可逆的變化仍未發(fā)生。

　　隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)的發(fā)生，外部環(huán)境發(fā)生重大改變，我國對內(nèi)開放與結(jié)構(gòu)性改革的步伐有望進(jìn)一步加快，電力部門改革有望進(jìn)一步提速。

　　4年的時間，對于一個重大的變化，說短不短，說長不長，但毫無疑問是處于一個關(guān)鍵的節(jié)點，是否取得成功，中期的評估與選擇無疑是非常重要的。

　　美國德州電力市場（ERCOT），2001年采用區(qū)域定價（zonal pricing）開始運營，2003年決定開始改變市場設(shè)計，用節(jié)點電價（nodal pricing）替代，到2010年進(jìn)行了40個星期的測算并最終投入運行。也就是說，從區(qū)域定價到節(jié)點定價，用了大概6-8年的時間實現(xiàn)了革命性的變化。

　　德國（地理區(qū)域大約我國的1-2個省）在歐盟法令下，1998年開始電力部門放松管制（市場化）改革，經(jīng)歷地區(qū)壟斷供電商一系列的重組與分割，開放自然壟斷輸配基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)用兩側(cè)市場，用戶與發(fā)電商直接交易（長期合同）。

　　2000年兩大電力交易所建立（萊比錫與法蘭克福）開始現(xiàn)貨交易，到2004年12%的電力交易已經(jīng)是現(xiàn)貨交易。4-8年的時間基本從管制轉(zhuǎn)換到充分的開放競爭軌道上，特別是短期市場提供更大的價格與交易透明性上。

　　是向前走，還是困于目前的進(jìn)展？向前則需要基于目前的進(jìn)展進(jìn)一步深化改革，趨近一個“充分開放、公平競爭、價格日益趨同”的電力市場環(huán)境。如果只能困于目前的進(jìn)展甚至有所回頭，那么改革就從此漸行漸遠(yuǎn)。當(dāng)下處在一個關(guān)鍵的十字路口。

　　從筆者所在的機構(gòu)，以及筆者個人的觀點來看，當(dāng)前系統(tǒng)仍舊面臨若干體制方面的重大隱憂，過去四年的改革仍未涉及，而它又會影響市場化改革目標(biāo)的實現(xiàn)。改革再出發(fā)，需要進(jìn)一步回歸聚焦體制改革，以使得改革朝著以更可持續(xù)、更透明、更具明確規(guī)則與目標(biāo)的方向發(fā)展下去。

　　本文即聚焦這些重大的體制隱憂，分析其前因后果以及可能的解決方案與風(fēng)險，期待引發(fā)更多更高分辨率的討論。筆者也將在今后的文章中，進(jìn)一步解析其中的若干方面，特別是涉及調(diào)度體系組織與系統(tǒng)如何實現(xiàn)平衡范式方面的內(nèi)容。

　　改革體制隱憂之一：不負(fù)責(zé)系統(tǒng)平衡卻專門制造不平衡的調(diào)度

　　很多研究中國電力行業(yè)的外國學(xué)者專家，對中國調(diào)度體系的描述往往用平均調(diào)度（e q ualdispatch）來描述。這著實是對這一中國特色問題的誤解。

　　平均調(diào)度只在年尺度上成立，也就是機組是否實現(xiàn)了年初確定的發(fā)電小時數(shù)，而年內(nèi)卻往往是高度自由量裁的。調(diào)度具有巨大的安全責(zé)任，從而也具有了極大的權(quán)力，其對于系統(tǒng)平衡的實現(xiàn)方式不是專門化的建立輔助服務(wù)市場，而是成為所有機組年內(nèi)時間尺度市場份額的指揮官。

　　歷史上，對這種自由量裁權(quán)力的限制也曾經(jīng)出現(xiàn)過，也就是調(diào)度準(zhǔn)則的問題，比如煤耗最小調(diào)度、節(jié)能發(fā)電調(diào)度等，但是經(jīng)濟(jì)效率原則——讓此時此地（嚴(yán)格的講是一個平衡控制區(qū)內(nèi)）成本最低的機組來優(yōu)先滿足需求——卻從來未進(jìn)入視野。

　　最近出臺的可再生能源配額制度，也來參與對調(diào)度權(quán)的爭奪?？上У氖?，對物理電力流的追蹤核算除了增加不必要的復(fù)雜性，而且有可能悖于經(jīng)濟(jì)效率原則。

　　按照網(wǎng)上公開渠道的說法，國家調(diào)度中心的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)國家電網(wǎng)的調(diào)度運行，直接調(diào)度跨區(qū)電網(wǎng)及有關(guān)電廠；負(fù)責(zé)國家電網(wǎng)公司所屬及直調(diào)大型水電廠的水庫調(diào)度；負(fù)責(zé)各區(qū)域間電力電量交易；編制國家電網(wǎng)運行方式；依法對全國電網(wǎng)實施調(diào)度管理，協(xié)調(diào)各局部電網(wǎng)的調(diào)度關(guān)系；負(fù)責(zé)全國電網(wǎng)調(diào)度、運行方式、水庫調(diào)度、電力市場、繼電保護(hù)、自動化和電力通信等專業(yè)管理；參與制定電網(wǎng)二次系統(tǒng)規(guī)劃。

　　在國調(diào)中心職責(zé)中，這里的“調(diào)度”一詞，似乎是“確定計劃”的意義更確切，而整個系統(tǒng)平衡居然不是其基本職能。這是全世界都不存在的情況。而其所謂的“負(fù)責(zé)各區(qū)域電力電量交易”的職能，往往成為各省調(diào)度平衡的“邊界”。

　　也就是說，這個機構(gòu)不僅不負(fù)責(zé)系統(tǒng)平衡，還是來專門制造系統(tǒng)不平衡的。過去的電力監(jiān)管報告，也明確反映了對這一問題的關(guān)切。

　　2015年，國家能源局《華中華東區(qū)域節(jié)能減排發(fā)電調(diào)度專項監(jiān)管報告》指出：電網(wǎng)公司以年度計劃形式下達(dá)跨省跨區(qū)電能交易任務(wù)，且經(jīng)常剛性執(zhí)行，不隨供需形勢變化，往往造成受電地區(qū)火電機組深度調(diào)峰或水電棄水。

　　不隨供需形勢變化，顯然是不合適的。但是如何變化，同樣存在著巨大的自由量裁空間。

　　事實上，不考慮供受兩側(cè)高時間分辨率的快速變化，這一所謂調(diào)度中心的計劃是影響整個系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)效率的重要障礙，完全屬于沒有必要的制度性特權(quán)機構(gòu)。

　　大部分人可能知道美國競爭性開放電力系統(tǒng)中有7個地區(qū)電力市場與調(diào)度ISO，歐洲各國有超過50個調(diào)度TSO，德國有4個TSO，但是應(yīng)該沒有聽過有類似美國國家調(diào)度中心、歐盟調(diào)度中心以及德國國家調(diào)度中心這樣的機構(gòu)。

　　跨區(qū)的電力流動在部分時刻有其明確的必要性，但是何時以及多少潮流傳輸應(yīng)該是電網(wǎng)兩端的供需動態(tài)（可以近似的理解為內(nèi)生于現(xiàn)貨市場形成的價格來表征）決定的，而不是反過來。有理由相信，這一改變?nèi)绻軌虬l(fā)生，將極大地改善目前仍舊存在的嚴(yán)重棄風(fēng)棄光棄水限電情況。

　　因此，應(yīng)該裁撤國家調(diào)度中心，將其充實到省調(diào)或區(qū)調(diào)，或者直接轉(zhuǎn)為市場監(jiān)管力量（與國家市場監(jiān)督管理總局合并）；最起碼的底線——取消其年度計劃制定職能，是下一步有效的改革。

　　改革體制隱憂之二：煤電管制的標(biāo)桿電價作為現(xiàn)貨以及其他價格的標(biāo)桿？

　　在理論上，煤電標(biāo)桿電價屬于政府保障性收益，沒有任何風(fēng)險，而現(xiàn)貨價格波動巨大，一天都可能有5-10倍的波動，風(fēng)險顯而易見。因此，后者的平均價格（比如以年度算術(shù)平均衡量），往往會高于前者（需要支付風(fēng)險溢價）。這一點也為中長期合同電價以及現(xiàn)貨電價之間關(guān)系的理論與實證研究所大量證明。

　　而我國目前的所有試點，要進(jìn)入更短更快市場——比如現(xiàn)貨或者大用戶雙邊短期交易——往往要降價的（廣東的試點報價就是相比標(biāo)桿下降多少），這其中存在著明顯的激勵不相容。進(jìn)入市場，反而要受損失，這樣的市場注定發(fā)育不起來，不可持續(xù)。

　　事實上，大量的發(fā)電廠，特別是燃煤電廠面臨居高不下的煤價，已經(jīng)在施加減少市場化交易參與的政治博弈理論?！敖ㄗh政府協(xié)調(diào)減少直接交易電價讓利幅度或暫緩直接交易”的呼聲已經(jīng)出現(xiàn)了很多次 。但吊詭的是，這些電廠一方面叫著虧損，一方面卻仍舊在爭取多發(fā)電。

　　這似乎顯示，目前的標(biāo)桿電價，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其流動成本的，多發(fā)電仍舊指向減少虧損的方面，而不是相反。

　　這種降價的取得，既是市場完全缺乏流動性下的行政干預(yù)結(jié)果，也反映了標(biāo)桿電價體系的缺陷。高高在上，完全不反映電力供需動態(tài)的標(biāo)桿電價，恰恰成為了市場化交易的障礙。更嚴(yán)重的是，這一標(biāo)桿電價居然成為了越來越多體系參照的“標(biāo)桿”，比如可再生能源“平價”的問題。

　　目前，隨著風(fēng)電，特別是太陽能電池板成本的下降，以及世界各地各種招標(biāo)低電價水平的出現(xiàn)，對于在2020年及其后幾年可再生能源發(fā)電與傳統(tǒng)煤電平價的預(yù)期日益強烈，特別是在光伏行業(yè)。但是，可惜的是，這種缺乏經(jīng)濟(jì)考量，跟一個行政管制標(biāo)桿電價比較的所謂“平價”是嚴(yán)重缺乏含義的。

　　即使有這種所謂的平價，難道意味著以后只建設(shè)可再生電廠就行了嗎？顯然不行，即使你有再多的、超過最大負(fù)荷幾倍的光伏裝機，晚上的發(fā)電量也是零。

　　這個極端例子提醒我們，低的長期度電成本只是整個“平價”故事的一部分，甚至是很小的一部分。一個電源是否平價，應(yīng)該是跟它能在市場取得的收益（其本身的價值）相比，而不是一個靜態(tài)的其他電源的標(biāo)桿。

　　事實上，如果光伏迅速積累了大量的裝機，可想而知在中午發(fā)電高峰階段，系統(tǒng)的價格應(yīng)該為零才能足夠?qū)⑺衅渌麢C組排除出去，而保持系統(tǒng)平衡；而到了晚上，系統(tǒng)平衡容量不足，電價上漲，而光伏也并不能獲得相應(yīng)的高收益。這種情況下，光伏回收自身投資成本的機會在哪里？

　　這恰恰是目前的電力市場設(shè)計環(huán)境下歐美要越來越多面臨的問題。我國無疑存在更嚴(yán)重的系統(tǒng)容量過剩問題，國情不一樣。從容量角度，目前的標(biāo)桿電價體系，在我國更可能是反映到裝機過剩引發(fā)更嚴(yán)重的棄光限電問題。

　　如果政策信號給出“光伏已經(jīng)平價”的夸張結(jié)論，那么相信過不了多久，嚴(yán)峻的供需失衡與日間電力平衡挑戰(zhàn)下，決策者就必須干預(yù)裝機市場流動性與開放性要“光伏有序發(fā)展，控制總規(guī)模了”，即使是不要所謂的基于煤電標(biāo)桿的補貼，甚至低于那個水平。

　　電力系統(tǒng)高分辨率的平衡，應(yīng)該是各種機組開放競爭的結(jié)果，因此所謂的“穩(wěn)定輸出”并不具有價值。

　　將傳統(tǒng)化石能源機組的可控穩(wěn)定作為優(yōu)點，是問題界定錯誤，對化石能源機組的夸大吹噓（overselling）；同樣，基于長期度電成本比較各種出力特性不同電源的優(yōu)劣，也不具有有用的含義，是對可再生能源的夸大吹噓。

　　事實與真相，應(yīng)該是介入這二者之間——平價沒有想象的那么容易。化石能源利用率下降，而不是穩(wěn)定輸出才是系統(tǒng)總成本最優(yōu)的選擇。

　　改革行政定立、存在了很多年的煤電標(biāo)桿電價體系，廢除其作為其他經(jīng)濟(jì)性比較的標(biāo)桿，成為另一項重要的體制改革內(nèi)容。其中一個備選項，是嚴(yán)格的區(qū)分容量電價與電量電價，大幅降低其電量電價到與燃料成本可比的程度，從而減弱其爭奪發(fā)電量的激勵，是解套各種改革復(fù)雜性與互動影響的選項之一。這方面，無疑需要更多更深入的研究與論證工作。

　　改革體制隱憂之三：電力消費者缺乏有效的組織體系

　　德國的例子或許可以給出一些啟示。在德國，長期存在兩個機構(gòu)，消費者聯(lián)合會（Verbraucherzentrale Bundesverband, VZBV）以及能源消費者聯(lián)合會（Bund der Energieverbraucher）。他們的存在與廣泛發(fā)揮作用，使得電力價格是高還是低的問題在社會上有了一個充分平衡與透明的認(rèn)識，在不同的歷史時期發(fā)揮了明顯的作用。

　　這恰恰是我國過去所缺乏的，特別表現(xiàn)在對于高耗能行業(yè)的反復(fù)懲罰上?；诟吆哪堋昂哪艽蟆?，所以有錯，從而也可以以“抓大放小”的方式，方便地解決能源潛在的短期與供應(yīng)安全的做法仍舊廣泛存在。

　　這與統(tǒng)一開放市場建設(shè)格格不入。能源如果是種商品，那么其支付了相應(yīng)的價格，其私人成本嚴(yán)格等于社會成本的話，就不存在任何額外干預(yù)的理由，無論是它把能源拿去做燃料、做原料還是埋在地下，這是購買者的自由。

　　過去政府出臺的所謂對高耗能的“懲罰性電價”，懲罰的是用得浪費的（所謂效率低），而不是用量大的，這其中存在邏輯問題。反行政壟斷，從消除對高耗能行業(yè)的歧視開始做起，是一個可以有所作為的領(lǐng)域。2018年機構(gòu)改革建立的國家市場監(jiān)督管理總局，有望在這方面發(fā)揮巨大的影響力，與國資委、財政部、能源局一道塑造整個能源行業(yè)的未來。

　　作為政府機構(gòu)的決策支撐部門，近期建立的中國電力用戶聯(lián)合會是作為中國電力企業(yè)聯(lián)合會（CEC）——電力供應(yīng)行業(yè)游說與卡特爾的互補型組織，是更好體現(xiàn)消費者權(quán)利的制度途徑之一。

　　改革體制隱憂之四：需要衡量改革是否成功的新標(biāo)準(zhǔn)

　　2015年電力體制改革啟動之際，筆者曾經(jīng)撰文，試圖建立改革成功的可衡量標(biāo)準(zhǔn)——盯住美國稅前電價水平。目前，隨著美國天然氣價格的波動與上升（可能只是暫時現(xiàn)象），以及我國工商業(yè)電價2018年實現(xiàn)10%降價目標(biāo)的取得，這一目標(biāo)已經(jīng)可以說基本實現(xiàn)了?，F(xiàn)在，中國與美國的總體不含稅電價水平，應(yīng)該是大體上相當(dāng)?shù)?。這是過去四年改革的部分成績與成功。

　　那么，在目前的階段與起點上，我們無疑需要一個新的標(biāo)準(zhǔn)——一個簡明、易于衡量與理解的指標(biāo)。這無疑會是一個“仁者見仁、智者見智”的問題。但是，從筆者的視角，設(shè)定電力系統(tǒng)運行的透明度指標(biāo)，可以作為下一步電力體制改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。

　　在我國，足夠時間與空間分辨率的調(diào)度運行數(shù)據(jù)仍舊是不公開的。理由雖然令人費解，但是在市場日益多樣化、需求與供應(yīng)日益復(fù)雜的系統(tǒng)現(xiàn)狀與未來情況下，這已經(jīng)影響到了對電力系統(tǒng)與行業(yè)幾乎所有問題的理解，比如棄風(fēng)問題。并且，這種無必要的保密，已經(jīng)成為更先進(jìn)的發(fā)電（比如prosumer）與用能（比如基于數(shù)字化能源系統(tǒng)）方式發(fā)展的桎梏。

　　信息公開是市場主體參與市場競爭的基本條件之一。我國已經(jīng)制定了雄心勃勃的電力短期市場計劃，2020年實現(xiàn)全國市場，并大幅縮短報價的提前量時間（所謂“關(guān)門”時間）。參與者的數(shù)量、其提交出力與價格信息的頻率都將大大增加；根據(jù)市場的公開信息調(diào)整自身的報價行為，取得更高收益是參與市場的需要；根據(jù)歷史報價信息披露監(jiān)管者分析是否存在市場操縱等行為是監(jiān)管的必須工作。這些，都需要市場透明度的極大提升，特別是調(diào)度運行數(shù)據(jù)。透明度，已經(jīng)成為下一步電力體制改革的關(guān)鍵所在。

　　小 結(jié)

　　建設(shè)一個足夠統(tǒng)一、足夠開放、足夠競爭的電力市場與電力部門，將有效清除中國電力行業(yè)長期存在的邏輯與理論指導(dǎo)謬誤，有效地降低全社會的用電與用能成本，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

　　這將是一項長期的任務(wù)。過去4年的電力體制改革，聚焦在交易層面，取得了有限但是影響仍將深遠(yuǎn)的影響。未來，這種變化，如果沒有系統(tǒng)運行范式方面的配合與支持，隨時都可能退回來。

　　要不可逆地進(jìn)入改革的軌道，以上提及的四點——改革調(diào)度體系與范式；改變煤電標(biāo)桿電價體系；突出電力消費者權(quán)利；建立可衡量的改革成功的新標(biāo)準(zhǔn)——是筆者有限視野中的必要體制性改革內(nèi)容。

　　從這一視角，我國的電力體制改革，需要再出發(fā)。我們愿意積極參與、見證這一再出發(fā)的過程。

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