2015年3月15日，黨中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號），發(fā)出了新一輪電力體制改革的動員令。一年過去了，回味分析新一輪電改的實踐與進展，深感電力改革之環(huán)境惡劣復(fù)雜、任務(wù)之艱難卓絕。于是，再次深入學習研究新電改文件，并回顧反思近幾年的直接交易實踐，得出結(jié)論：新電改面臨“攔路五虎”，如不拿下“攔路虎”，電改沒有成功希望；必須掃除障礙、營造環(huán)境、強勢推進，否則將貽誤黨中央國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，貽誤國民經(jīng)濟發(fā)展與進步。
攔路虎之一：傳統(tǒng)體制
電力體制改革目標是建立新體制，即市場化的電力體制，而實現(xiàn)路徑則是革除舊體制，即計劃管理體制。新體制建立的過程，就是舊體制破除與退出的過程。舊體制不可能自然消失，自覺退出。舊體制不退出，新體制也難以建立起來。正所謂“不破不立”。從我國國情來看，改革如果“破”得不堅決不徹底，“立”得就會艱難困苦。
9號文件及配套文件應(yīng)當是新電改的綱領(lǐng)指南與頂層設(shè)計。遺憾的是，這些文件重“立”輕“破”， “破”得過于謹慎與柔弱，對舊體制破除與退出的難度估計不足，缺乏必要的制度性頂層設(shè)計和剛性措施保障。事實上，發(fā)用電計劃所謂的有序放開、交易機構(gòu)的相對獨立、電網(wǎng)企業(yè)的象征性放開、以計劃放開進程主導(dǎo)市場建設(shè)進程、電力調(diào)度維護現(xiàn)狀、改革實施主體模糊化等問題，反映了頂層設(shè)計對舊體制破除的不堅決不徹底。越來越多的有識之士認為，這是新電改頂層設(shè)計中的缺憾。在改革實踐中，這些缺憾也成為了阻礙改革順利推進的掣肘。當前，部分省份對待新電改的基本態(tài)度是“等等看”、“讓別人先行一步”，甚至有“緩改”、“假改”和“不改”的現(xiàn)象。今后，舊體制阻礙與干擾新體制建設(shè)的問題將不斷突出，新電改將變得異常艱難復(fù)雜，走向與成敗難以逆料。
舊體制為什么如此嚴重地阻礙新電改呢？主要有三方面的主要原因：
其一，利益面前的本位取向。舊體制下，已經(jīng)形成既定的利益格局。破除舊體制，建立新體制，必然影響一些部門和企業(yè)的既得利益。比如，電網(wǎng)企業(yè)將喪失壟斷地位，發(fā)電計劃管理部門將喪失計劃管理權(quán)，發(fā)電企業(yè)面臨激烈的市場競爭。不難想象，這些部門與企業(yè)會對新電改采取什么樣的態(tài)度。前幾年來，在推動實施電力直接交易的過程中，改革者深刻體會到了那種揪心的孤獨和無奈。事實上，有的機構(gòu)雖然一直執(zhí)著地推進直接交易，但是實施改革的真正同盟軍僅有弱勢的用戶企業(yè)。如果遇到開明的改革型地方政府領(lǐng)導(dǎo)，還能得到上級支持，可能有所作為。但是，不幸的是，有的部門置國家大局于不顧，習慣于爭權(quán)越位，甚至無原則地為個別強勢企業(yè)代言。于是電力改革往往合力少分歧多。在9號文件及其配套文件起草和修改的過程中，有的企業(yè)和部門運籌博弈的超凡能量早已為業(yè)界所熟知。細研9號文件及其配套文件，不難發(fā)現(xiàn)強勢企業(yè)與傳統(tǒng)體制部門施加影響的諸多痕跡，不難發(fā)現(xiàn)他們的本位利益已經(jīng)凌駕于國家利益之上。事實上，新一輪電改的頂層設(shè)計是一個妥協(xié)與平衡的結(jié)果。這樣的妥協(xié)與平衡體現(xiàn)了舊體制在博弈中占據(jù)了優(yōu)勢，無益于舊體制順利退出主導(dǎo)性地位，勢必束縛市場建設(shè)的進程，很可能使新電改貽誤時機，偏離正軌，付出不可估量的代價。
其二，對計劃思維與傳統(tǒng)管理模式的依賴。雖然2002年國務(wù)院印發(fā)了5號文件，啟動了電力體制改革，但是改革在廠網(wǎng)分開和主輔分離之后戛然而止（廠網(wǎng)分開并未徹底完成，主輔分離更是如此），市場機制并沒有真正建立起來，計劃體制一直占據(jù)絕對控制性地位。數(shù)十年的電力計劃體制，使得電力市場主體和計劃主管部門的計劃思維根深蒂固，行政計劃式的傳統(tǒng)管理模式深入人心，形成了一整套相對固化的制度體系和工作機制，運用起來也得心應(yīng)手、輕車熟路。相反，實行市場化改革，需要深入研究、長期探索和艱苦付出，而且要迎接挑戰(zhàn)和承擔風險。除了上文所述的利益取向外，普遍存在的思維和管理上的慣性與惰性以及對傳統(tǒng)管理模式的依賴，也是阻礙電力體制改革深入推進的重要原因。正是出于這些考慮，一些計劃主管部門與相關(guān)企業(yè)以謹慎穩(wěn)妥為名，對新電改將采取消極觀望的態(tài)度，以“不改革、假改革、緩改革”敷衍搪塞黨中央國務(wù)院的戰(zhàn)略部署。最近，H省計劃管理部門拋出的放開發(fā)用電計劃和組建交易機構(gòu)的試點方案，名為推進改革，實為阻礙改革、越界攬權(quán)，對國家利益和地方發(fā)展都是極其不負責任的。
其三，雙軌制條件下的舊體制傾向。按照新電改的頂層設(shè)計，存在計劃與市場并存的一段過渡期。過渡期內(nèi)，逐步放開計劃和擴大市場，計劃與市場雙軌運行。雙軌制條件下，發(fā)電企業(yè)可在計劃體制下均分發(fā)電總量并享受計劃審批上網(wǎng)電價，電網(wǎng)企業(yè)可在計劃體制下維系現(xiàn)有壟斷局面，加之有關(guān)方面對計劃思維與傳統(tǒng)管理模式的依賴性，市場主體和有關(guān)部門必然傾向于計劃體制，有意無意地抵制市場改革。
攔路虎之二：部門職能交叉與紛爭
除了組建相對獨立的交易機構(gòu)外，新電改沒有涉及機構(gòu)新設(shè)與重組，也沒有涉及職能調(diào)整。總體上看，新電改由各部門按各自“三定”方案規(guī)定履行相關(guān)職責。在國家層面：國家發(fā)改委統(tǒng)籌改革事宜；能源主管部門負責行業(yè)管理和市場建設(shè)監(jiān)管；價格主管部門負責電價改革；計劃運行主管部門負責放開發(fā)用電計劃和應(yīng)急管理?？瓷先ィ@些部門都隸屬國家發(fā)改委，似乎可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職。但是，各部門之間的職能并未完全廓清，職能交叉客觀存在，職能紛爭眾所周知。電力改革啟動之后，職能紛爭進一步加劇。比如，在9號文件起草過程中，各部門之間的角力就已經(jīng)開始；在配套文件制定過程，有的部門把牽頭起草文件的主動權(quán)發(fā)揮得淋漓盡致，想方設(shè)法塞進私貨，甚至設(shè)計了鞏固和增強本部門職能的機制，以排斥其它部門履職，完全不顧其它部門的法定職責和國家法規(guī)現(xiàn)行規(guī)定。有的部門游說主管領(lǐng)導(dǎo)，讓主管領(lǐng)導(dǎo)撐腰說話，拋出了“改革要考慮實際可能，可以不完全按職責分工，先干起來再說”的論調(diào)。如此，原本部門職責未廓清的情況下，再加上“按實際可能”的領(lǐng)導(dǎo)指示，必然造成各部門依法履責的實際困難，從而釀成各自為戰(zhàn)、扯皮打架的混亂局面，最終導(dǎo)致越權(quán)亂作為、失職不作為、集體無作為。
國家層面都出現(xiàn)這樣的問題，省市區(qū)層面只會加劇，很難幸免，所謂“上行下效”吧。各省市區(qū)都設(shè)有發(fā)改委（能源局），負責能源行業(yè)管理，業(yè)務(wù)上接受國家能源局的領(lǐng)導(dǎo)，但是相當一部分省份又在經(jīng)信委下設(shè)能源（電力）處，負責能源運行和計劃管理，對上聽命于國家發(fā)改委經(jīng)濟運行局。二者各有靠山，互不相讓，都認為自己是“能源行業(yè)主管部門”或“電力運行主管部門”。此外，國家能源局在各省均設(shè)有監(jiān)管機構(gòu)，有的省還設(shè)有物價局。能源管理職能的紛爭由來已久。電改一旦啟動，就如火上澆油，職能紛爭自然進一步加劇。H省經(jīng)信委最近拋出一個專項改革試點方案，以堅決貫徹國家計劃運行主管部門改革精神為名，試圖將其它能源主管部門的職責全部收入囊中，并想方設(shè)法強化計劃審批職能。各省市區(qū)能源相關(guān)管理部門職能紛爭，由此可見一斑。
部門職能交叉與紛爭，造成了“好事爭著管，難事沒人管”的局面，也給壟斷企業(yè)制造了可乘之機。有的壟斷企業(yè)為了企業(yè)本位利益，一會找這個部門，一會找那個部門，從中尋找代言人。結(jié)果，無視原則與大義的個別部門被俘獲被綁架，成為壟斷勢力的代言人；堅持原則的部門反而被架空。于是形成了“誰都管，誰都管不了，強勢企業(yè)說了算”的怪圈。
電力改革意味著管理方式的變革和管理業(yè)務(wù)的重構(gòu)，各部門管理職能也須相應(yīng)調(diào)整。有的部門職能需要新增或加強，有的部門職能需要削弱與退出。這應(yīng)該是電力體制改革的重要內(nèi)容之一。遺憾的是，新電改方案并未涉及機構(gòu)設(shè)置與職能職責的內(nèi)容。事實上，電改剛剛啟動，中編辦就開展了能源管理機構(gòu)職能方面的調(diào)研，出面協(xié)調(diào)機構(gòu)職責分工。隨著改革的深入推進，機構(gòu)重復(fù)與職能交叉的問題將進一步凸顯。這一問題必須引起黨中央國務(wù)院的高度重視，及時出臺補救措施，徹底解決職能紛爭，以利于電改順利推進。
攔路虎之三：壟斷勢力
壟斷勢力天然地排斥競爭，也會排斥與抵制促進競爭的市場化改革。電力體制改革無疑將受阻于壟斷勢力。這種壟斷勢力主要包括經(jīng)濟壟斷、行政壟斷和技術(shù)壟斷三方面。
經(jīng)濟壟斷主要來自占有優(yōu)勢地位或占較大市場份額的企業(yè)或集團。電力體制改革將改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的現(xiàn)狀，電力企業(yè)功能屬性將發(fā)生根本性變化，必須公平無歧視開放電網(wǎng)，放棄購銷環(huán)節(jié)的壟斷地位。但是，電網(wǎng)企業(yè)依托壟斷地位形成了規(guī)模龐大、數(shù)量眾多的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)體系，掌控著大量資源，放棄壟斷地位意味著放棄既得利益，意味著關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)體系的分解，沒有“革自己命”的精神是不可能辦得到的。同時，電網(wǎng)企業(yè)憑借其壟斷地位和優(yōu)勢資源，在地方擁有不同凡響的話語權(quán)，具有足夠的運籌能量，有時甚至可能影響和改變改革進程和方向。社會各界普遍在關(guān)注這幾個問題：電網(wǎng)企業(yè)是否能真正開放電網(wǎng)？是否能主動放棄壟斷地位？是否會操縱交易機構(gòu)？對改革采取什么樣的態(tài)度與做法？這些變數(shù)都直接影響電力體制改革能否順利推進。而9號文件及其配套文件并未采取有效措施排除這些不確定性因素。發(fā)電企業(yè)雖然相對弱勢，不能直接抵制電力體制改革，但也可能利用集團優(yōu)勢、市場份額優(yōu)勢或者跨企業(yè)同盟，采取消極競爭、串通報價、操縱市場等做法，從而增大改革與監(jiān)管的難度。
行政壟斷主要來自電改相關(guān)職能部門和地方政府。有的職能部門可能利用改革主導(dǎo)權(quán)越權(quán)作為、排斥法定職能部門依法作為，從而構(gòu)成行政壟斷；有的職能部門可能占有職能為企業(yè)代言，扭曲改革本意，從而構(gòu)成另一種形式的行政壟斷。而地方政府則可能出于本地區(qū)利益，拖延執(zhí)行、變相執(zhí)行或拒不執(zhí)行國家改革政策文件，搞市場壁壘、行業(yè)壁壘，搞地方保護主義或山頭主義，阻礙電力市場在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置資源。
技術(shù)壟斷是電力體制改革必須面對的挑戰(zhàn)。電力行業(yè)專業(yè)性較強，電力改革需要專業(yè)技術(shù)支撐。特別是在電力調(diào)度、交易和電網(wǎng)公平開放改革方案設(shè)計、有關(guān)規(guī)則設(shè)計和監(jiān)管實務(wù)中，專業(yè)技術(shù)不可或缺。這不僅表現(xiàn)在相關(guān)從業(yè)人員需要相當?shù)膶I(yè)能力，更重要的是需要專業(yè)技術(shù)機構(gòu)的支持。國內(nèi)的專業(yè)技術(shù)咨詢機構(gòu)雖然基本完成了主輔分離，但是經(jīng)營業(yè)務(wù)方面仍然依存于強勢的電力企業(yè)，難免受制于利益因素而不能或不敢仗義執(zhí)言。事實上，技術(shù)咨詢機構(gòu)甘當附庸、聽命于市場資源、為甲方代言的現(xiàn)象普遍存在。電力改革面臨的技術(shù)壟斷與經(jīng)濟壟斷是深度相關(guān)，電力行業(yè)的經(jīng)濟壟斷也表現(xiàn)在技術(shù)優(yōu)勢上。
電力體制改革是改革勢力（改革者和非壟斷利益相關(guān)方）與壟斷勢力的博弈。二者博弈的成敗，直接決定改革的成敗。打破壟斷，破除壟斷勢力，既是改革方案中應(yīng)當包括必要內(nèi)容，也是為改革掃除障礙、減少改革阻力的必要舉措。
攔路虎之四：改革目標與路徑現(xiàn)行設(shè)計
新一輪電改的目標是什么？細讀9號文件和配套文件，可以看到新電改的目標是多元，而且不同的配套文件對改革目標各有所強調(diào)有所突出，比如：市場體制、節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進步、新能源消納、民生保障，如此等等。多目標的設(shè)計，看上去很完美，但是實際上則容易模糊主次、沖淡重點，弱化政策的針對性和可操作性。任何一項綜合性改革，都是一個戰(zhàn)略性變革，注定只能盯住戰(zhàn)略目標來規(guī)劃設(shè)計，必須突出重點、有所取舍，著力解決重點問題，否則極易因小失大，導(dǎo)致改革偏離方向與正軌，導(dǎo)致戰(zhàn)略性失誤。筆者認為：新電改應(yīng)該根據(jù)“十八大”《決定》關(guān)于“市場在資源配置中起決定性作用”的精神，設(shè)定一個比較核心的根本性目標，即建設(shè)電力市場，讓市場決定資源配置；而其它的節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進步、新能源消納等從屬性目標都應(yīng)該在實現(xiàn)根本性目標的基礎(chǔ)上達成。事實上，市場決定資源配置，就包括了這些功能與目標，市場建設(shè)的目標實現(xiàn)了，其它子目標也會實現(xiàn)。因此，有關(guān)頂層設(shè)計的綱領(lǐng)性文件應(yīng)明確根本性目標，各配套文件和規(guī)則辦法都應(yīng)緊扣根本性目標。不幸的是，現(xiàn)實恰恰相反。這對推進新電改的影響無疑是致命的。
業(yè)界普遍認為，9號文件設(shè)定的新電改基本路徑是：三個放開（放開競爭性環(huán)節(jié)電價、配售電業(yè)務(wù)和發(fā)用電計劃）、一個獨立（交易機構(gòu)獨立）和一個建設(shè)（電力市場）?！叭齻€放開”和“一個獨立”是電力體制改革的前提和基礎(chǔ)，其目的在于破除障礙、搭建平臺、為改革創(chuàng)造條件，既是“破”，也是“立”。但是，業(yè)界普遍認為，新電改路徑規(guī)劃中“破”得不堅決、“立”得不清晰；新電改應(yīng)該學習軍隊改革的氣魄和格局，應(yīng)該認真貫徹落實習總書記有關(guān)能源行業(yè)“四個革命”的講話精神，而不能搞“溫情改革”、零敲碎打、含糊其辭。
電力市場不同于普通商品市場，不可能自發(fā)形成，需要通過改革破除體制機制的束縛，需要建立配套機制和設(shè)計市場模式，需要調(diào)整糾編與加強監(jiān)管。這是電力體制改革和電力市場建設(shè)的國際共識?，F(xiàn)行的電價體制、計劃管理和電網(wǎng)壟斷現(xiàn)狀，是電力市場化的體制性束縛，是電力體制改革需要破除的“三座大山”。雖然9號文件提出了“三個放開”，但是，9號文件中所謂的“放開配售電業(yè)務(wù)”并不能解決電網(wǎng)壟斷問題，真正要打破電網(wǎng)壟斷就應(yīng)當公平無歧視開放電網(wǎng)、電網(wǎng)兜底守成存量市場且不參與增量售電市場，甚至要考慮輸配分開和調(diào)度交易機構(gòu)完全獨立，否則不僅配售電業(yè)務(wù)無法真正放開，也無法打破壟斷創(chuàng)造寬松的改革環(huán)境和公平的市場環(huán)境。除此之外，“三個放開”還加上了“有序”的修飾詞，“有序”沒錯，但是給出了一個語境，傳達出了另一種信息，弱化了中央文件的剛性；“一個獨立”也僅限于交易機構(gòu)的獨立，而且增加“相對”的修飾詞，產(chǎn)生了類似的效果?？傊?號文件的剛性打了折，配套文件的表述則更為含糊寬泛。以中國的國情，如果改革方案不堅定、改革力量不強勢，現(xiàn)實操作中就必然出現(xiàn)壟斷企業(yè)說了算的局面。改革一旦被個別利益主體所操縱，就會偏離方向，以失敗告終。
建設(shè)電力市場，就必須對電力市場作出規(guī)劃，明確市場模式、交易制度、路線步驟、監(jiān)管機制、風險防范機制等重要問題。筆者有幸聆聽了兩位國內(nèi)頂尖級專家學者的辯論，深感電力市場在國內(nèi)高層的理解仍然存在較多分歧，需要深入研究交流、凝鑄共識。有的高層領(lǐng)導(dǎo)認為，電力市場就是直接交易。還有的人認為，只要建立完善了交易體制和放開供需兩端，電力市場就會自然形成。這些問題都集中反映，9號文件及其配套文件回避或忽視了一些關(guān)鍵問題，存在諸多缺憾與不足。這應(yīng)當引起有關(guān)各方面包括國家高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，通過出臺國字頭文件、制定市場規(guī)劃與規(guī)則進一步完善電改的頂層設(shè)計，為電改頂層設(shè)計打補丁。
建設(shè)電力市場，也要突出市場的主導(dǎo)地位，而不能采取“有序縮減計劃，以計劃主導(dǎo)市場”的路徑選擇。放開計劃，只是服務(wù)于市場建設(shè)的一個方面。而市場建設(shè)本身就是要“削計劃的權(quán)”，要“革計劃的命”。很難想象，一個長期以計劃為主要抓手的權(quán)力部門，會心甘情愿地放棄手中權(quán)力，“革自己的命”，大力推動市場建設(shè)?？梢詳嘌?，讓計劃主管部門主導(dǎo)市場建設(shè)，無疑是一個錯誤的路徑選擇。
攔路虎之五：法制建設(shè)滯后
我國能源法制建設(shè)建設(shè)工作也有所發(fā)展與進步，促進了能源行業(yè)健康持續(xù)有序發(fā)展。但是，從總體情況來看，面對能源體制改革特別是電力體制改革的新形勢，我國能源立法工作相對滯后，亟需加快能源立法工作。主要表現(xiàn)為：一是相當一部分法規(guī)存在計劃體制的色彩與痕跡；二是部分法規(guī)明顯落后形勢發(fā)展的需要；三是能源市場法規(guī)立法明顯落后；四是各種能源法規(guī)之間協(xié)調(diào)性不夠，存在不銜接甚至沖突之處。同時，我國能源管理職能分散，立法主導(dǎo)部門較多，存在政出多門、法出多門和法規(guī)部門化的問題，并由此引發(fā)法規(guī)沖突。
很多電力工作者都在實踐中認識到，電力“一法五條例”已經(jīng)完全不適應(yīng)當前形勢，有的規(guī)定已經(jīng)不利于實際工作開展，存在較大的“負效應(yīng)”。當然，對電力體制改革也存在諸多不利的規(guī)定。改革必須“于法有據(jù)”。法制建設(shè)與改革應(yīng)并行不悖。法制建設(shè)滯后的現(xiàn)狀必然阻礙電力源體制改革的進程與成效。電力改革也迫切要求加快能源立法，在法制建設(shè)上，為能源改革明確方向、提供法制支持。特別是一些計劃體制下發(fā)布實施的能源法規(guī)，在指導(dǎo)思想、基本原則和具體條款等方面都存在與市場體制不適應(yīng)或者相背離的情況，需要深度修改。全國人大、國務(wù)院及能源主管部門必須高度重視能源立法工作，加快立法進程，切實抓好電力法規(guī)的“立改廢”。
