應構(gòu)建支持頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機制

作者:馬忠玉 李繼峰 發(fā)布時間:2017-09-06   來源:中國能源報

  隨著退坡機制的啟動,持續(xù)走低的財政補貼對于亟待勘探的14.4萬平方公里區(qū)塊而言是否具有普遍的經(jīng)濟吸引力值得懷疑。建議重新審視當前頁巖氣產(chǎn)業(yè)補貼的退坡機制,確保到2025年仍然有足額的財政補貼以支持頁巖氣產(chǎn)業(yè)度過成長階段

  2005年以來美國頁巖油氣呈現(xiàn)爆發(fā)式增長,不僅簡單粗暴地將國際油氣價格一波波拉回歷史低位,且徹底打破全球傳統(tǒng)油氣供需格局。全球范圍內(nèi)也隨之掀起了一輪頁巖油氣勘探開發(fā)熱潮。與美國從1976年開始研發(fā)到2005年取得突破相比,我國頁巖氣初期發(fā)展算相當順利,2006、2007年中石化、中石油開始立項,僅過5-6年,2012年涪陵焦頁1號井即首次獲得高產(chǎn)氣流。2016年我國頁巖氣年產(chǎn)量達到78億立方米,已是僅次于美國和加拿大的第三個頁巖氣生產(chǎn)大國。

  不過靚麗成績背后,也應清醒地認識到,四川盆地及周緣的涪陵、長寧-威遠、昭通三大區(qū)域能夠找到“甜點”并率先進入規(guī)模化商業(yè)化開發(fā),并不代表我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)或即將進入成熟階段。事實上,我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還出于起步階段,且預計2025年前都將處于技術(shù)儲備和示范開發(fā)階段。理由包括:一,與2010年美國頁巖氣探明率已達到14.6%且仍在迅速提高相比,我國目前頁巖氣資源探明率僅0.4%,也遠低于國內(nèi)常規(guī)氣(含致密氣,下同)的13%,大規(guī)模開發(fā)的資源基礎(chǔ)尚不具備;二,適應我國復雜地質(zhì)條件、復雜地表環(huán)境、3500米以深頁巖氣資源的地質(zhì)勘探理論和資源開發(fā)技術(shù)體系尚未完全建立,部分核心裝備還有待研發(fā)改進,而目前重點建產(chǎn)的大部分區(qū)塊仍主要在川南地區(qū),且埋深普遍超過3500米,因此大規(guī)模開發(fā)的技術(shù)儲備仍然不足;三是適合頁巖氣大規(guī)模開發(fā)的商業(yè)模式尚需探索。傳統(tǒng)大型油氣藏需要規(guī)?;_采,適合大型石油公司整體開發(fā)、規(guī)范管理,但頁巖氣資源條件與之明顯不同,更適合體制靈活、決策快捷、市場適應能力強的中小型投資者進入。相應的,成熟的頁巖氣產(chǎn)業(yè)也應是有大量投資者廣泛參與的、充分競爭的產(chǎn)業(yè)組織模式。我國目前頁巖氣勘探開發(fā)主體仍主要是中石油和中石化,多元主體共同參與的市場化格局尚未形成。

  在我國推進能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,落實中長期能源生產(chǎn)、消費革命戰(zhàn)略過程中,天然氣比重將穩(wěn)步提高,天然氣作為主體能源的地位將逐步確立。為了達成這樣的目標,絕不能忽視頁巖氣的長期戰(zhàn)略作用。一是國內(nèi)常規(guī)氣資源儲量有限,地質(zhì)儲量規(guī)模更大的頁巖氣一旦實現(xiàn)商業(yè)化開采,將是對國內(nèi)油氣資源的重大補充,有利于提高能源安全保障能力;二是盡管頁巖氣成本短期內(nèi)仍高于常規(guī)氣和進口氣,但在川渝、云貴、兩湖等中國腹地甚至整個長江經(jīng)濟帶區(qū)域可實現(xiàn)就近供應,對穩(wěn)定區(qū)域供需具有重要意義;三是頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展對當?shù)亟?jīng)濟帶動作用明顯。以涪陵頁巖氣項目為例,經(jīng)初步測算1元投資可給重慶帶來3.5元的綜合產(chǎn)出效益,考慮到頁巖氣區(qū)塊廣泛分布在我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),因此發(fā)展頁巖氣產(chǎn)業(yè)有望成為欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟增長的新動能;四是隨著我國頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)體系的成熟,也可更多走出國門,參與全球頁巖氣資源的開發(fā)利用,將能源安全保障水平提到更高層次。因此需要從現(xiàn)在就建立支持頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟的長效機制。

  從國際上看,有效的產(chǎn)業(yè)政策是一個國家推進某個產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的必要條件。結(jié)合美國促進頁巖氣發(fā)展的政策體系和我國支持風電、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)置,筆者認為,在認真貫徹中共中央國務院《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(中發(fā)[2017]15號)文件要求下,除了已提出的各項油氣體制改革要求之外,專門針對頁巖氣產(chǎn)業(yè),還需要以下四個方面的政策體系設(shè)置:

  一,建立頁巖氣補貼的長期機制,廣泛吸引投資主體參與

  美國頁巖氣大規(guī)模發(fā)展與聯(lián)邦政府在技術(shù)研發(fā)和開發(fā)利用方面的長期投入密不可分。1979年美國頒布了《原油意外獲利法》,其中第29條稅收補貼優(yōu)惠條款從1980年開始生效,經(jīng)過多次修改,最終到2002年年底結(jié)束。補貼持續(xù)了大約23年,前期基本上按照每千立方英尺3美元(折合20美元/千立方米)的標準,并根據(jù)市場價格設(shè)置了逆向調(diào)節(jié)系數(shù),從而使得在1980-1992年期間,投資主體的內(nèi)部收益率平均高達23%。后期雖然將補貼下調(diào)至每千立方英尺2.5美元(17美元/千立方米)左右,但在油價逐步回升的大背景下,頁巖氣開發(fā)對資本仍然具有足夠吸引力。長期穩(wěn)定的、能夠給投資者帶來合理預期回報的財政補貼政策,對激勵廣大中小型投資者積極進入頁巖氣行業(yè)起到了有效推動作用。通過大規(guī)模經(jīng)驗學習和復制,以及技術(shù)創(chuàng)新和降低成本的舉措,最終實現(xiàn)了頁巖氣革命。

  借鑒美國經(jīng)驗,我國從2012年起也開始實行財政補貼政策。其中,2012-2015年,中央財政按0.4元/立方米標準對頁巖氣開采企業(yè)給予補貼;2015年,兩部門明確“十三五”期間頁巖氣開發(fā)利用繼續(xù)享受中央財政補貼政策,補貼標準調(diào)整為前三年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。到目前,我國的財政補貼已經(jīng)執(zhí)行了5年,從涪陵等“甜點”區(qū)塊的快速發(fā)展來看,這樣的補貼標準基本滿足其財務要求,有效促進了頁巖氣起步階段的發(fā)展,但隨著退坡機制的啟動,持續(xù)走低的財政補貼對于亟待勘探的14.4萬平方公里區(qū)塊而言是否具有普遍的經(jīng)濟吸引力值得懷疑。且目前這樣的退坡速度明顯快于美國當年,也顯著快于我國風電、光伏補貼的退坡機制。因此建議從促進整個頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角重新審視當前頁巖氣產(chǎn)業(yè)補貼的退坡機制,確保到2025年仍然有足額的財政補貼以支持頁巖氣產(chǎn)業(yè)渡過成長階段。

  在補貼標準的設(shè)計上,建議改變當前的單一標準,而是根據(jù)上一年的產(chǎn)氣量、當前氣價水平、各區(qū)塊的平均勘探開采成本,制定一套動態(tài)補貼標準體系,讓投資者的經(jīng)濟回報達到合理水平,從而吸引更多的資本進入。

  二,完善頁巖氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)機制,吸引更多社會資本進入

  建立充分競爭的頁巖氣產(chǎn)業(yè)格局,需要大量社會資本無障礙的進入或退出。兩輪探礦權(quán)招標的探索為完善頁巖氣礦權(quán)競爭性出讓和建立礦權(quán)退出機制積累了有益經(jīng)驗,多種性質(zhì)市場主體合資合作開發(fā)模式的建立也為吸引和擴大頁巖氣投資提供了寶貴借鑒。但目前看,整個頁巖氣上游勘探開發(fā)的市場化競爭格局還遠未形成。需要認真貫徹中發(fā)[2017]15號文件要求,徹底破解和消除頁巖氣各領(lǐng)域存在的深層次矛盾和問題需要。一是允許以市場化方式進行頁巖氣礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和取得。結(jié)合國土資源部正在推進的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案,針對頁巖氣的勘探開發(fā)特點,加快完善頁巖氣礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法,細化儲量評估規(guī)則等;二是理順頁巖氣與其他礦業(yè)權(quán)重疊設(shè)置關(guān)系,鼓勵取得頁巖氣礦業(yè)權(quán)的主體依法綜合勘查開采其區(qū)塊內(nèi)的油氣資源,提高資源綜合開發(fā)利用水平;三是建立和完善地質(zhì)資料公開和共享機制,加強國家作為所有者對地質(zhì)資料的管理權(quán)限和管理能力,提高油氣企業(yè)的匯交質(zhì)量,完善資料包的知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則等。

  三,探索建立產(chǎn)業(yè)投資基金,支持頁巖氣全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展

  隨著涪陵、長寧-威遠、昭通三大頁巖氣示范區(qū)在勘探理論、技術(shù)裝備、商業(yè)模式等方面的探索逐步取得突破,下一步為加快復制成功經(jīng)驗,還需要以更加市場化的激勵機制來引導頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此,建議遵照國家發(fā)改委于2017年4月發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法(發(fā)改財金規(guī)[2016]2800號)》指示要求,由政府攜其他機構(gòu)投資者,共同設(shè)立頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金,從市場上選擇高效運作團隊,按照市場化規(guī)則篩選有市場潛力、技術(shù)先進的頁巖氣上下游相關(guān)行業(yè)企業(yè)項目,予以資金支持。通過這種創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)扶持模式,提升財政資金的使用效率,促進頁巖氣上下游產(chǎn)業(yè)鏈健康、快速發(fā)展。中央政府可設(shè)立示范基金,同時鼓勵相關(guān)地方政府如法操作。

  四,建立頁巖氣產(chǎn)業(yè)標準體系,推進裝備技術(shù)檢測服務體系

  在設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金的同時,還建議各級政府主導成立頁巖氣裝備質(zhì)量監(jiān)督檢測中心,針對頁巖氣勘探開發(fā)、鉆完井、下游利用、液化等重點生產(chǎn)環(huán)節(jié)涉及的裝備、裝置產(chǎn)品,探索建立完整的檢測實驗室、開發(fā)檢測儀器儀表系統(tǒng)、樹立質(zhì)量監(jiān)督檢測標準、培育人才隊伍,加速頁巖氣全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的基礎(chǔ)理論、設(shè)備標準、生產(chǎn)規(guī)范建設(shè),促進我國頁巖氣裝備制造業(yè)整體升級。

 ?。ㄗ髡唏R忠玉、李繼峰供職于國家信息中心經(jīng)濟預測部,國家發(fā)改委能源研究所楊晶對本文亦有貢獻)

      關(guān)鍵詞: 頁巖氣


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