國家發(fā)改委、國家能源局不久前聯(lián)合發(fā)布電改“9號文”首個配套文件《關(guān)于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》，明確鼓勵提高新能源發(fā)電的消納比例，隨后內(nèi)蒙古、湖北陸續(xù)出臺地方版可再生能源電力配額規(guī)定，業(yè)界期盼多時的國家層面“可再生能源配額制”可謂是呼之欲出。
可再生能源配額制，是指政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額作出的強制性規(guī)定?！队《瓤稍偕茉磁漕~制對我國的借鑒和啟示》一文指出，為鼓勵可再生能源發(fā)展，目前，英國、澳大利亞、德國、日本等18個國家和美國部分州已實施了可再生能源配額制，既有成功的例子，也有失敗的教訓(xùn)。相對于美國等國的成功經(jīng)驗，印度實施以“可再生能源購買義務(wù)”和“可再生能源證書”為核心的可再生能源配額制對同為發(fā)展中國家的我國具有較強的借鑒和啟示意義。
文章指出，印度可再生能源配額制的實施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距，一方面是因為配額制定中沒有充分考慮各地可再生能源發(fā)展水平，許多地方?jīng)]有完成配額，原因在于本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機容量不夠。另一方面是因為缺乏有效的獎懲措施?？稍偕茉磁漕~制的成功與否，不在于法律體系表面上是否完備，而在于政策措施是否到位和監(jiān)管的力度。
文章指出，同為發(fā)展中國家的印度實施可再生能源配額制，為我們提供了許多有益的借鑒和啟示。首先，配額的制定應(yīng)考慮各地情況和發(fā)展水平。其次，可參考印度證書交易制度輔助配額指標(biāo)的落實。再次，實施配額制應(yīng)落實有關(guān)主體責(zé)任劃分。最后，對實施結(jié)果不僅要有“獎勵”，也要有“懲罰”。
印度實施以“可再生能源購買義務(wù)”和“可再生能源證書”為核心的可再生能源配額制對同為發(fā)展中國家的我國具有較強的借鑒和啟示意義。未來我國在制定實施可再生能源配額制過程中，制定配額時應(yīng)充分考慮各地情況和發(fā)展水平，落實有關(guān)主體責(zé)任劃分，對實施結(jié)果不僅要有“獎勵”，也要有“懲罰”。
智庫觀點
為鼓勵可再生能源發(fā)展，世界上已經(jīng)有多個國家實施了可再生能源配額制，既有成功的例子，也有失敗的教訓(xùn)。印度實施以“可再生能源購買義務(wù)”和“可再生能源證書”為核心的可再生能源配額制對同為發(fā)展中國家的我國具有較強的借鑒和啟示意義。印度可再生能源配額制的實施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距，一方面是因為配額制定中沒有充分考慮各地可再生能源發(fā)展水平，另一方面是因為缺乏有效的獎懲措施。因此，未來我國在制定實施可再生能源配額制過程中，制定配額時應(yīng)充分考慮各地情況和發(fā)展水平，落實有關(guān)主體責(zé)任劃分，對實施結(jié)果不僅要有“獎勵”，也要有“懲罰”。
印度可再生能源配額制的基本內(nèi)容及運作模式
可再生能源配額制，是指政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強制性規(guī)定。目前，英國、澳大利亞、德國、日本等18個國家和美國部分州已實施了可再生能源配額制。相對于美國等國的成功經(jīng)驗，印度實施“可再生能源購買義務(wù)”(RenewablePurchaseObligation，簡稱RPO)的經(jīng)驗教訓(xùn)更值得同屬新興經(jīng)濟體的中國關(guān)注和借鑒。2003年《電力法》是印度可再生能源發(fā)電(包括太陽能、風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電和裝機小于25兆瓦的水電)配額制度的最基本法律依據(jù)。該法律第86條規(guī)定各邦的電力監(jiān)管委員會有權(quán)“規(guī)定在某一供電區(qū)域內(nèi)從可再生能源中的購電比例”。2006年1月印度政府電力部頒布的《電價政策》文件對電力法中的原則規(guī)定進行了細(xì)化，要求各邦電監(jiān)會依據(jù)電力法在2006年4月之前推出可再生能源配額，具體配額比例的設(shè)置要考慮可用資源以及對消費者最終電價的影響。
在RPO機制下，配電公司、直購電用戶、自發(fā)電用戶應(yīng)從本地可再生能源發(fā)電商那里直接購電，也可以在可再生能源交易市場上購買來自其他邦的“可再生能源證書”(RenewableEnergyCertificates，簡稱REC)，來滿足RPO的法定義務(wù)。REC是印度政府設(shè)計的一項以市場機制鼓勵可再生能源發(fā)電的一項措施，與上網(wǎng)補貼電價FiT機制并行。也就是說，可再生能源發(fā)電商可以在FiT機制或者REC機制中間任選其一，但不能兩種兼得。如果選擇REC機制，那么可再生能源發(fā)電除了可以獲得與常規(guī)能源發(fā)電的上網(wǎng)相同的電價之外，還可獲得“可再生能源證書”(每1兆瓦時為1單位)，進入可再生能源市場交易。為了保證REC的收益和購電者的利益，國家中央電監(jiān)會為REC的交易價設(shè)定了上限和下限。太陽能發(fā)電每單位REC的上下限價區(qū)間為9300—13400盧比(相當(dāng)于每度電15—22美分)，而非太陽能可再生能源的上下限為1500—3300盧比(相當(dāng)于每度電2.5—5.5美分)。
迄今為止，除了錫金邦以外，印度轄下的28個地方邦的電監(jiān)會根據(jù)本地的具體情況，針對區(qū)域內(nèi)的配電公司、直購電用戶、自發(fā)電用戶陸續(xù)出臺了各自版本的RPO，對當(dāng)年或未來幾年的配額作出規(guī)定，但沒有長期的規(guī)劃。此外，為配合2010年1月推出的全國太陽能計劃，印度政府2011年又對《電價政策》做了更新修正，要求各邦電監(jiān)會對已有的RPO進行細(xì)化，專門出臺針對太陽能的RPO，初始最低要求達到0.25%，此后逐年提升(到2022年升至3%)。
印度實施可再生能源配額制的經(jīng)驗與教訓(xùn)
印度可再生能源配額制的實施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距。2013年可再生能源購買義務(wù)的配額比例最高的是北部水力資源豐富的喜馬偕爾邦，為10.25%(其中10%的非太陽能配額，0.25%的太陽能配額)，配額比例最低的是資源貧乏的東北部山地梅加拉亞邦，僅為1.1%(0.6%的非太陽能，0.5%的太陽能)?？梢哉f，印度可再生能源配額各自為政，如果從全國范圍來看，將各邦所制定的可再生能源配額比例累計疊加，與印度聯(lián)邦政府發(fā)展可再生能源的政策承諾有一定的距離。2013年印度全國各邦總計的非太陽能配額為5.45%、太陽能配額為0.45%，而實際完成的水平分別為3.74%、0.08%。如果將所有實施了RPO的地方邦情況分別來看，約有20個邦未能達標(biāo)，其中有5個邦RPO達標(biāo)率接近為零，特別是首都德里幾乎交了白卷。目前，由于光伏成本的下降，而REC交易市場的限價依舊，已經(jīng)基本處于有價無市的狀況，大量的可再生能源證書供應(yīng)在市場上無人問津。
印度政府2008年發(fā)布的國家氣候變化行動計劃(NationalActionPlanonClimateChange)中提出2010財政年度來自可再生能源的購電比例達到5%，此后十年內(nèi)以每年增加一個百分點的幅度逐年上升，到2020年達到15%。按照國家氣候變化行動計劃要求，2013年可再生能源達到8%的比例，但是各邦電監(jiān)會制定的可再生能源配額比例總計僅為5.9%。在印度各邦配電公司面臨嚴(yán)重財務(wù)虧損的情況下，根本沒有去努力滿足RPO的動力，事實上也沒有購買REC的能力。印度這么多的地方邦配電公司RPO未能達標(biāo)，原因在于：首先，本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機也不夠，想買也沒有。其次，本地可再生能源發(fā)電成本偏高，尤其是太陽能發(fā)電成本依然過高，企業(yè)和消費者負(fù)擔(dān)過重。再次，REC市場由于有最低限價，特別是太陽能發(fā)電REC每度電高達15美分，大大高于政府的FiT補貼電價。最后，由于REC只是一紙證書，就算買了而且滿足了RPO配額要求也不能解決本地缺電的問題。
印度可再生能源配額屬于法定義務(wù)，但是到目前為止配電公司購買可再生能源不達標(biāo)甚至交了白卷并沒有收到實質(zhì)的懲罰。其中的主要原因是2003年《電力法》雖然授權(quán)各邦電監(jiān)會實施可再生能源配額制，但是卻沒有具體條款授權(quán)電監(jiān)會在RPO未達標(biāo)的情況下實施懲罰措施。但RPO畢竟是“法定”要求，所以各邦的配電公司也不甘當(dāng)“老賴”，解套的方法也很簡單：向本地電監(jiān)會提出申請取消太陽能配額、降低RPO配額、減免RPO或者推遲RPO達標(biāo)的時間。如果未得到電監(jiān)會準(zhǔn)許，還可以向當(dāng)?shù)馗骷壏ㄔ荷显V，目前一些邦的RPO問題已經(jīng)進入法律程序。
可見，雖然印度的可再生能源配額制的法律框架并輔以市場機制的思路有可取之處，但是RPO的具體實施基本上是不成功的，沒有達到推動可再生能源發(fā)展的初衷。即便是那些實現(xiàn)了RPO配額的地方邦，其成就也并非是RPO機制使然，而更多的是因為本地可再生能源發(fā)電的裝機水平。因此，印度政府考慮修改2003年《電力法》，引入一個全新的配額制度—“可再生能源生產(chǎn)義務(wù)”(renewablegenerationobligation)，強制常規(guī)能源火電廠利用其場地安裝可再生能源發(fā)電機組，發(fā)電量至少達到常規(guī)能源的10%。
可再生能源配額制對我國的借鑒和啟示
可再生能源配額制在我國也不是一個新生事物，有關(guān)部門多年前已經(jīng)啟動相關(guān)研究。國家發(fā)改委、國家能源局不久前聯(lián)合發(fā)布電改“9號文”首個配套文件《關(guān)于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》，明確鼓勵提高新能源發(fā)電的消納比例，隨后內(nèi)蒙古、湖北陸續(xù)出臺地方版可再生能源電力配額規(guī)定，業(yè)界期盼多時的國家層面“可再生能源配額制”可謂是呼之欲出。而同為發(fā)展中國家的印度實施可再生能源配額制，則為我們提供了許多有益的借鑒和啟示。
首先，配額的制定應(yīng)考慮各地情況和發(fā)展水平。印度許多地方?jīng)]有完成配額，原因在于本地可再生能源資源不足，發(fā)電裝機容量不夠。有鑒于此，我國配額指標(biāo)的制定要根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)電力需求，綜合考慮各地區(qū)可再生能源資源、電力消費、電力輸送、經(jīng)濟發(fā)展水平和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的緊迫性等因素，提出各省(自治區(qū)、直轄市)及相應(yīng)電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)區(qū)域的可再生能源電力配額指標(biāo)。配額指標(biāo)的制定應(yīng)與可再生能源規(guī)劃、可再生能源中長期發(fā)展目標(biāo)和國家非化石能源發(fā)展目標(biāo)直接相關(guān)。對于可再生能源資源豐富的區(qū)域，該類地區(qū)可再生能源電力發(fā)展超出本地實際消納能力，因此，應(yīng)率先承擔(dān)高的配額指標(biāo)，避免出現(xiàn)“自己請客別人買單”的情況。
其次，可參考印度證書交易制度輔助配額指標(biāo)的落實。印度的“可再生能源證書”(REC)制度對我國還是具有較強借鑒意義的，對可再生能源電力的經(jīng)營者(含個人)按照非水電可再生能源發(fā)電量頒發(fā)可再生能源電力證書，作為對發(fā)電量的確認(rèn)，證書所有人按市場機制進行交易。通過證書交易機制的建立，一是提供了一種市場化履約的手段;二是通過交易機制的建立，多元化籌措可再生能源發(fā)展資金，減緩國家可再生電力補貼資金需求壓力;三是通過證書流轉(zhuǎn)中的交易制度設(shè)計，確保可再生能源電力補貼資金的足額及時到位。我國也應(yīng)通過配額證書的交易機制，為將配額制證書交易納入碳市場交易、節(jié)能交易和污染物排放權(quán)交易提供制度接口。
再次，實施配額制應(yīng)落實有關(guān)主體責(zé)任劃分。印度可再生能源配額制實施結(jié)果沒有達到預(yù)期目標(biāo)，很大原因在于沒有落實相關(guān)主體責(zé)任，造成各行其是、無人擔(dān)責(zé)的局面。為此，我國應(yīng)明確各省份人民政府和國家及省級電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)完成可再生能源電力配額的責(zé)任。地方政府承擔(dān)完成可再生能源電力配額的行政管理責(zé)任。國家電網(wǎng)企業(yè)對所屬省級電網(wǎng)企業(yè)完成可再生能源電力配額承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各省級電網(wǎng)企業(yè)按所在省份人民政府的要求，承擔(dān)完成服務(wù)區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額的實施責(zé)任，履行接入和輸送可再生能源電力及促進消費的義務(wù)。人民政府負(fù)責(zé)制定實施方案，落實配套措施、發(fā)展市場的重任，指導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)發(fā)電企業(yè)、甚至是終端用戶統(tǒng)籌完成配額義務(wù)。
最后，對實施結(jié)果不僅要有“獎勵”，也要有“懲罰”。印度的例子表明，可再生能源配額制的成功與否，不在于法律體系表面上是否完備，而在于政策措施是否到位和監(jiān)管的力度。既要有“胡蘿卜”激勵滿足配額的企業(yè)或用戶，更要有“大棒”懲罰那些不達標(biāo)的企業(yè)或用戶，不能讓奉公守法戶吃虧，不讓“老賴”鉆法律空子。我國對于達到可再生能源電力配額先進指標(biāo)的省(自治區(qū)、直轄市)和相應(yīng)的電網(wǎng)企業(yè)，國家能源主管部門在可再生能源開發(fā)利用相關(guān)建設(shè)布局、示范項目、專項資金分配和電網(wǎng)建設(shè)資金投入等方面也需要給予必要的傾斜。同時，未達標(biāo)地區(qū)應(yīng)暫?；驕p少其新增石化發(fā)電項目等懲罰措施。(作者單位：國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部)
