可再生能源政策基石
自2013年開(kāi)始，中央政府和能源主管部門(mén)持續(xù)出臺(tái)了一系列支持光伏發(fā)展的政策，涉及財(cái)政補(bǔ)貼、建設(shè)規(guī)模、發(fā)展方向指引、全額收購(gòu)等各個(gè)環(huán)節(jié)。這些政策從點(diǎn)、線、面立體涵蓋了整個(gè)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支撐這個(gè)行業(yè)從一棵幼苗快速成長(zhǎng)為參天大樹(shù)。
無(wú)論是風(fēng)電還是太陽(yáng)能，可再生能源在中國(guó)得以高速發(fā)展的基礎(chǔ)都得益于制定了專門(mén)針對(duì)這一能源形式的法律和財(cái)政支持政策。《可再生能源法》及建立在此之上的可再生能源標(biāo)桿電價(jià)和度電補(bǔ)貼制度，是所有可再生能源相關(guān)政策得以推行的大前提和整個(gè)政策體系得以構(gòu)建的基本面。
《可再生能源法》
2006年1月1日，《可再生能源法》正式實(shí)施。這項(xiàng)法律的制定和頒布對(duì)可再生能源的發(fā)展起到至關(guān)重要的推動(dòng)作用。2009年，該法又啟動(dòng)了修改工作，這次修法確定了對(duì)可再生能源實(shí)施全額保障性收購(gòu)，這一決定對(duì)行業(yè)影響深遠(yuǎn)。
《可再生能源法》是中國(guó)可再生能源的綱領(lǐng)性大法，奠定了大力發(fā)展可再生能源在法理上的合理性。其中，第十四條規(guī)定了國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。這條法例規(guī)定了電網(wǎng)對(duì)可再生能源的優(yōu)先收購(gòu)義務(wù)，在可再生能源發(fā)展初期提供了強(qiáng)大的支持，正是由于這一法律條文的支持，中國(guó)可再生能源才得以進(jìn)入真正的高速發(fā)展時(shí)期。
可再生能源標(biāo)桿電價(jià)+度電補(bǔ)貼制度
在中國(guó)可再生能源發(fā)展初期，政府為制定相關(guān)支持政策參考了許多國(guó)外制度。據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎介紹，21世紀(jì)的第一個(gè)十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個(gè)高峰時(shí)期，德國(guó)成為中國(guó)發(fā)展可再生能源的一個(gè)重要參照國(guó)，其實(shí)施的固定電價(jià)政策被認(rèn)為是促進(jìn)可再生能源規(guī)?；l(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時(shí)受到很多研究者和決策者的大力推崇，中國(guó)能源主管部門(mén)在權(quán)衡了可再生能源配額制和度電補(bǔ)貼制度（FIT）的各種利弊后，決定選擇后者作為長(zhǎng)期支持可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵支持政策。
財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局在2011年確定了通過(guò)征收可再生能源電價(jià)附加為可再生能源發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)助的支持方式。電力用戶應(yīng)繳納的可再生能源電價(jià)附加由電網(wǎng)企業(yè)代征，然后從補(bǔ)貼資金池中，根據(jù)可再生能源項(xiàng)目的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿電價(jià)的差額補(bǔ)貼給發(fā)電企業(yè)。
這項(xiàng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施和落實(shí)確保了建設(shè)可再生能源有利可圖，保證可再生能源發(fā)電企業(yè)的投資回報(bào)，從政府財(cái)政決算的角度來(lái)看，F(xiàn)IT制度模型簡(jiǎn)單、可操作性強(qiáng)，適合剛剛起步的可再生能源產(chǎn)業(yè)。實(shí)際上，這項(xiàng)政策的實(shí)施確實(shí)大大刺激了可再生能源的建設(shè)，無(wú)論是風(fēng)電還是光伏，都在實(shí)質(zhì)的財(cái)政補(bǔ)貼支持下，以較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了裝機(jī)量的猛增。
不斷進(jìn)化的光伏政策
除了針對(duì)所有可再生能源的立法和補(bǔ)貼方面的基礎(chǔ)政策，針對(duì)光伏發(fā)電的特定政策從2013年才開(kāi)始有系統(tǒng)地制定。
2013年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出“2013—2015年，年均新增光伏發(fā)電裝機(jī)容量10GW左右，到2015年總裝機(jī)容量達(dá)到35GW以上”的建設(shè)目標(biāo)，并提出從分布式、光伏電站、國(guó)際市場(chǎng)等不同板塊積極開(kāi)拓應(yīng)用市場(chǎng)，以及對(duì)規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序和并網(wǎng)管理服務(wù)等都做出了指導(dǎo)。
這份意見(jiàn)被稱為第一個(gè)光伏“國(guó)策”，自十二五之后，光伏發(fā)電獲得中央層面的系統(tǒng)政策支持，這是前所未有的、針對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的扶持政策，盡管這份意見(jiàn)的內(nèi)容也是指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的，但它為光伏下一階段的發(fā)展規(guī)模設(shè)立了清晰的目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，中國(guó)光伏得以崛起就是自這份意見(jiàn)而始。
2014年9月，國(guó)家能源局發(fā)布《進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》。業(yè)界人士將該通知稱為“分布式新政”。該通知的核心在于在政策上正式界定了分布式光伏的定義和范圍，并且明確了分布式項(xiàng)目的收益模式。這一通知下發(fā)后，市場(chǎng)對(duì)分布式項(xiàng)目的投資熱情有所提高，但由于分布式項(xiàng)目存在融資困難、屋頂產(chǎn)權(quán)不明晰等等問(wèn)題，分布式光伏一直沒(méi)有大規(guī)模爆發(fā)。
2015年12月，中國(guó)開(kāi)始降低地面光伏電站標(biāo)桿電價(jià)，中國(guó)可再生能源電價(jià)政策開(kāi)始實(shí)行退坡機(jī)制，即在可再生能源發(fā)展到一定階段時(shí)，根據(jù)具體情況逐步減少補(bǔ)貼。盡管該通知本質(zhì)上是對(duì)補(bǔ)貼的削減，但由于退坡機(jī)制啟動(dòng)后，越晚投產(chǎn)的項(xiàng)目獲得的補(bǔ)貼將越低，從另一個(gè)角度刺激了短期的裝機(jī)增長(zhǎng)。2016年上半年，國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)在躍居全球裝機(jī)第一后又迎來(lái)一個(gè)大爆發(fā)，新增并網(wǎng)光伏容量約為22.5GW，其中僅6月份就新增了約11.3GW，半年的新增容量已經(jīng)超過(guò)全年的規(guī)劃目標(biāo)。
2015年，國(guó)家能源局計(jì)劃實(shí)行光伏扶持專項(xiàng)計(jì)劃——“領(lǐng)跑者”計(jì)劃。該計(jì)劃要求項(xiàng)目采用先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品，通過(guò)建設(shè)先進(jìn)技術(shù)光伏發(fā)電示范基地和示范工程，推動(dòng)光伏發(fā)電價(jià)格下降和技術(shù)進(jìn)步。具體實(shí)施方式為國(guó)家能源局統(tǒng)籌多個(gè)大型、優(yōu)質(zhì)電站資源開(kāi)展招投標(biāo)，開(kāi)發(fā)商通過(guò)競(jìng)價(jià)的方式投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。2016年，八個(gè)“領(lǐng)跑者”基地（總?cè)萘窟_(dá)5.5GW）經(jīng)過(guò)激烈的競(jìng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了光伏發(fā)電價(jià)格的大幅下降，最低中標(biāo)價(jià)格低至0.45元/千瓦時(shí)，已經(jīng)接近燃煤標(biāo)桿電價(jià)。在“領(lǐng)跑者”計(jì)劃的帶動(dòng)下，中國(guó)光伏發(fā)電價(jià)格逐步向平價(jià)上網(wǎng)邁進(jìn)。
另外，除了國(guó)家級(jí)的政策外，不少地方政府也相繼出臺(tái)地方性的支持政策推動(dòng)光伏發(fā)展。從省到市，部分有志于發(fā)展光伏發(fā)電的地方政府都制定了除國(guó)家補(bǔ)貼外的額外支持政策。在光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)確定后，多省、市出臺(tái)了額外補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
通過(guò)這樣點(diǎn)、線、面結(jié)合的政策體系，中國(guó)光伏實(shí)現(xiàn)了連續(xù)三年的高速增長(zhǎng)。中國(guó)對(duì)光伏發(fā)電的扶持形成了一個(gè)系統(tǒng)的政策框架。縱觀全球，可再生能源的發(fā)展都離不開(kāi)政策的支持，中國(guó)可再生能源政策框架的設(shè)計(jì)和搭建也參考了歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如今中國(guó)已成為全球最大的光伏市場(chǎng)，受到全球矚目，這些光伏政策對(duì)其他新興市場(chǎng)和國(guó)家將有怎樣借鑒意義？
