隨著我國城鎮(zhèn)污水處理率的不斷提高,城鎮(zhèn)生活污水處理廠污泥(以下簡稱污泥)產(chǎn)量急劇增加。然而,污泥處置成本高,終端處置能力不足,以及資源化處置受限等問題,導(dǎo)致如何安全環(huán)保地處理污泥,成為城市治理中的一大難題。因污泥非法傾倒或不明去向引發(fā)的環(huán)境污染或環(huán)境風(fēng)險時有所聞,也成為多地被中央生態(tài)環(huán)保督查的重點和高頻領(lǐng)域。生活垃圾焚燒爐摻燒污泥作為一種污泥終端處置方式,通過焚燒能力共用共享,有效實現(xiàn)污泥減量化、穩(wěn)定化和無害化處理,日益受到地方政府、污水處理廠以及生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)(以下簡稱垃圾發(fā)電企業(yè))的認(rèn)可,尤其對于部分生活垃圾供應(yīng)不足區(qū)域的垃圾發(fā)電企業(yè)而言,實施污泥協(xié)同處置不失為一種較好的替代補償方式。
但是,無論新建的生活垃圾協(xié)同焚燒污泥項目或是利用現(xiàn)有垃圾焚燒線摻燒污泥項目,都會面臨各類法律風(fēng)險。本文中我們主要針對已投運生活垃圾焚燒生產(chǎn)線增加污泥摻燒項目在實施中應(yīng)關(guān)注的典型法律問題做一梳理。
1依法做好環(huán)境影響評價(分析)和排污許可管理工作
生活垃圾焚燒協(xié)同處置污泥項目在具體實施過程中,可能會新建配套的污泥干化項目,也有不新增污泥干化生產(chǎn)線,而依托原有焚燒項目的生產(chǎn)設(shè)施直接實施摻燒。但無論何種模式,由于原有垃圾焚燒發(fā)電項目的生產(chǎn)工藝中原輔料組成發(fā)生變化,很可能將導(dǎo)致污染物排放情況發(fā)生變化。
《環(huán)境影響評價法》第二十四條第一款:“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后,建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件?!睘榇耍ㄗh垃圾發(fā)電企業(yè)結(jié)合《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《污染影響類建設(shè)項目重大變動清單(試行)》等規(guī)定,自行或委托專業(yè)機構(gòu)對是否構(gòu)成重大變動進行論證,根據(jù)論證結(jié)果,結(jié)合所在地生態(tài)環(huán)境部門關(guān)于環(huán)評和排污許可銜接管理的具體要求,及時做好環(huán)境影響評價文件的報批或者非重大變動環(huán)境影響分析說明的公示或備案等手續(xù),并按照《排污許可管理條例》的規(guī)定,做好排污許可的重新申請或變更手續(xù)。
2落實污泥轉(zhuǎn)移聯(lián)單和臺賬管理制度
垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)按照《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南(試行)》并結(jié)合項目所在地相關(guān)地方性法規(guī)的具體規(guī)定,依法建立并落實污泥轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度,避免行政處罰風(fēng)險。同時,還應(yīng)重視對所接收污泥性質(zhì)的監(jiān)測工作,做好檢測報告的收集、審閱和存檔工作,確保履行了審慎的核查。
此外,《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水和污水處理條例》等法律法規(guī)規(guī)定,城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施維護運營單位或者污泥處理單位應(yīng)當(dāng)安全處理污泥,保證處理后的污泥符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),對污泥的流向、用途、用量等進行跟蹤、記錄,并報告城鎮(zhèn)排水主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門。
在污泥協(xié)同處置項目中,垃圾發(fā)電企業(yè)作為污泥處理單位,應(yīng)嚴(yán)格按照上述法律法規(guī)的要求,建立完備的檢測、記錄、存檔和報告制度,落實污泥的管理臺賬制度,如實記錄污泥的流向、用途、用量等信息,并做好報告工作。
3嚴(yán)格按照環(huán)評文件、排污許可及相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求安全環(huán)保處置污泥
《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術(shù)指南(試行)》要求“生活污泥與生活垃圾混合焚燒時,污泥與生活垃圾的質(zhì)量之比不超過1﹕4”,即混燒模式下生活污泥摻燒比例不得超過20%。建議垃圾發(fā)電企業(yè)關(guān)注污泥含水率和摻燒比例要求,避免對部分大氣污染物的環(huán)保排放控制產(chǎn)生不利影響。
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),實踐中在營的垃圾發(fā)電企業(yè)摻燒污泥比例一般不超過10%,主要有三方面考慮:一是摻燒比例太高對焚燒爐正常運行容易產(chǎn)生不利影響,如產(chǎn)生堵塞,發(fā)生腐蝕,增加檢修頻率等;二是由于污泥熱值相對較低,摻燒比例太高影響整廠發(fā)電效率;三是摻燒污泥會增加煙氣處理難度和處理成本,摻燒比例越高,處理難度越大,處理成本也越高,并可能增加超標(biāo)排放的風(fēng)險,得不償失。
需要提醒的是,企業(yè)在發(fā)生污染物超標(biāo)排放時,很可能會主張是因為貯存場地受限或貯存時限要求,而“不得不”超比例或超規(guī)模摻燒,但上述理由均不是企業(yè)免于行政處罰的正當(dāng)理由。
此外,垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評文件和排污許可規(guī)定的工藝和方法開展污泥的協(xié)同處置,不得擅自改變處置方式,例如將“焚燒”變更為“堆肥”或“厭氧處理”,或另行委托第三方處置等。
4做好摻燒原料成分識別,特別關(guān)注可能摻燒危廢的風(fēng)險
實踐中,對于有富余負(fù)荷摻燒污泥的垃圾發(fā)電企業(yè)而言,從經(jīng)濟性角度考慮或是受當(dāng)?shù)卣噶?,往往也會協(xié)同處置一般工業(yè)固廢甚至醫(yī)療廢棄物等物質(zhì)。但無論是摻燒何種物質(zhì),均應(yīng)關(guān)注對于不符合入爐標(biāo)準(zhǔn)以及超過處置能力的進廠原料及時行使拒收權(quán)利,避免發(fā)生污染物超標(biāo)排放等違法情形。
需要特別注意的是,由于醫(yī)療廢棄物屬于危險廢物,對于協(xié)同處置醫(yī)療廢棄物的垃圾發(fā)電企業(yè),除部分因符合條件而可以豁免按照危廢管理的情形外,通常,在沒有獲得《危險廢物經(jīng)營許可證》的情況下,摻燒醫(yī)療廢棄物將存在非法處置危廢的風(fēng)險。即使疫情期間,出于協(xié)助地方應(yīng)急處置的考慮,也建議與地方政府和主管部門做好溝通、銜接,爭取獲得臨時許可證明文件或類似材料,例如:縣級以上政府確定的應(yīng)急處置方案等。實際上,這種非法處置危廢的風(fēng)險對于來源不明的污泥同樣存在。依據(jù)原環(huán)保部《關(guān)于污(廢)水處理設(shè)施產(chǎn)生污泥危險特性鑒別有關(guān)意見的函》(環(huán)函[2010]129號),以處理生活污水為主要功能的公共污水處理廠,若接收、處理工業(yè)廢水,且在工業(yè)廢水排放情況發(fā)生重大改變時,產(chǎn)生的污泥可能具有危險特性,應(yīng)按規(guī)定對污泥進行危險特性鑒別。因此,建議要求委托方提供當(dāng)批次入廠污泥的檢測報告,若經(jīng)鑒別為危廢的,垃圾發(fā)電企業(yè)應(yīng)及時拒收。
5污泥處理服務(wù)合同中的其他關(guān)注要點
(1)可接收性標(biāo)準(zhǔn)。除了前述的做好污泥成分識別之外,還應(yīng)考慮污泥的含水率、有機質(zhì)成分等指標(biāo)對于焚燒污染控制以及焚燒設(shè)施正常運行的影響,因此,建議合同中對于污泥含水率等主要技術(shù)指標(biāo)以及不可接收的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進行明確,同時建議約定一旦委托方提供的污泥為不可接收污泥時的拒收權(quán)利以及具體處理機制和費用承擔(dān)方式等。
(2)調(diào)價機制。如果污泥協(xié)同處置項目合同期限較長,項目經(jīng)營成本可能會隨著電價、水價、稅費政策等因素而發(fā)生變化,設(shè)置合理的調(diào)價機制對于垃圾發(fā)電企業(yè)或是污泥處置委托單位,都是必要的。
我們注意到,部分企業(yè)簽訂的條款中雖然約定了調(diào)價,但調(diào)價的具體機制,諸如調(diào)價周期、調(diào)價因素、計算方法等均未有詳細(xì)約定,容易產(chǎn)生爭議,建議合同條款中要對調(diào)價機制做出具體且可計算的約定,必要時配以計算公式。
(3)保底量。部分合適的項目中還可以考慮參照生活垃圾特許經(jīng)營或PPP運作模式中的通常做法,設(shè)定委托方的污泥最低供應(yīng)量,以保障垃圾發(fā)電企業(yè)的基本收益和避免運行工況出現(xiàn)較大波動。
綜上所述,生活垃圾焚燒協(xié)同處置污泥項目中,垃圾發(fā)電企業(yè)既作為生活垃圾處理單位,同時又是污泥處理處置單位,不僅需要關(guān)注生活垃圾處理過程的合規(guī)管理,又要關(guān)注污泥焚燒處置過程的合規(guī)問題,同時也要關(guān)注協(xié)同處置交叉管理等法律問題??偠灾?,對垃圾發(fā)電企業(yè)而言,應(yīng)堅持合規(guī)理念,杜絕僥幸心理,切實做好法律風(fēng)險防范。
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