【G20是中國首次以創(chuàng)始國和核心成員國的重要身份參與的全球能源治理機(jī)制。作為本屆峰會(huì)東道主國及全球能源生產(chǎn)及消費(fèi)大國，中國應(yīng)更多地從全球視角出發(fā)，尋求在全球能源治理新形勢下所應(yīng)該發(fā)揮的角色及作用?！?/p>
9月4日至5日，G20峰會(huì)在杭州召開，“構(gòu)建創(chuàng)新、活力、聯(lián)動(dòng)、包容的世界經(jīng)濟(jì)”的峰會(huì)主題正契合當(dāng)前全球能源行業(yè)所面臨的變革發(fā)展大勢。作為本屆峰會(huì)東道主國及全球能源生產(chǎn)及消費(fèi)大國，中國應(yīng)更多地從全球視角出發(fā)，尋求在全球能源治理新形勢下所應(yīng)該發(fā)揮的角色及作用。
全球能源治理的內(nèi)涵
20世紀(jì)90年代，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，全球化進(jìn)程加速，各種全球性問題的解決已經(jīng)突破單一國家的界限和范圍，需要國家和各非國家行為體共同作用，“全球治理”理論應(yīng)運(yùn)而生。在此基礎(chǔ)上，全球能源治理就是指對(duì)國際社會(huì)各行為主體通過具有約束力或法律基礎(chǔ)的國際規(guī)則解決國際能源政治及經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行為方式。
全球能源治理有四個(gè)方面的基本特征：其實(shí)質(zhì)是以全球治理機(jī)制為基礎(chǔ)，而不是以各個(gè)國家或經(jīng)濟(jì)體的政府權(quán)威為基礎(chǔ)；其行為體為一個(gè)由不同層次行為個(gè)體及其行為構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，具有多元化和多樣性；其方式是參與、談判和協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)治理行為產(chǎn)生時(shí)程序上的基本原則；其基礎(chǔ)為國際能源秩序，國際能源秩序包含了世界能源政治與經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段中的常規(guī)化安排，其中一些安排是客觀產(chǎn)生的基礎(chǔ)性的，另一些則是主觀的程序化的。
全球能源治理的核心要素包括五個(gè)方面：一是國際能源治理的價(jià)值觀，即在全球范圍內(nèi)所要實(shí)現(xiàn)的治理能源事務(wù)的理想目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)一般是超越國家、種族、宗教、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之上的；二是國際能源治理的規(guī)則，包括用以調(diào)節(jié)國際能源關(guān)系和規(guī)范國際能源秩序的所有跨國性的原則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、政策、協(xié)議和程序等；三是國際能源治理的主體，即制定和實(shí)施全球規(guī)則的組織機(jī)構(gòu)主要有兩類，分別為“各國政府、政府部門及亞國家的政府當(dāng)局”和“各類政府間和非政府間國際能源組織”，后者如國際能源署（IEA）、石油輸出國組織（歐佩克）、世界能源理事會(huì)、能源憲章和國際能源論壇等；四是國際能源治理的合作機(jī)制，包括全球性的和地區(qū)性的，如聯(lián)合國、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、東盟+3、上海合作組織、中亞區(qū)域能源、大湄公河次區(qū)域、東北亞等能源工作組等；五是國際能源治理的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)手段，即能源現(xiàn)貨市場和能源期貨市場。
全球能源治理的歷史沿革
現(xiàn)行全球能源治理大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。從19世紀(jì)下半期到20世紀(jì)70年代為第一發(fā)展階段。在此階段，西方發(fā)達(dá)國家在全球能源治理中占據(jù)統(tǒng)治地位，生產(chǎn)和出口石油的殖民地和不發(fā)達(dá)國家成為被控制、被掠奪的對(duì)象。當(dāng)時(shí)的全球能源治理是以殖民主義性質(zhì)的“石油租借地”制度及完全由西方國家控制的石油定價(jià)制度為基礎(chǔ)的。從這個(gè)意義上可以說，當(dāng)時(shí)的全球能源秩序是一種極不平等的國際制度安排。
從20世紀(jì)70年代開始至冷戰(zhàn)結(jié)束，為全球能源秩序第二發(fā)展階段。這個(gè)階段的特點(diǎn)是西方國家完全壟斷世界石油市場的局面被打破。1960年歐佩克建立，隨著20世紀(jì)70年代發(fā)生兩次石油危機(jī)，國際油價(jià)完全由西方發(fā)達(dá)國家和“石油七姐妹”決定的時(shí)代結(jié)束。國際能源秩序的“單中心”格局逐漸被發(fā)達(dá)的能源消費(fèi)國和發(fā)展中的能源生產(chǎn)國相互對(duì)立的“雙中心”格局所取代。這是國際能源秩序演進(jìn)過程中的一次重大變革。1974年，發(fā)達(dá)的石油消費(fèi)國在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）框架下，發(fā)起成立了IEA。這是發(fā)達(dá)國家反制歐佩克的重大舉措。從此，無論是發(fā)展中的石油生產(chǎn)國，還是發(fā)達(dá)的石油消費(fèi)國都加強(qiáng)了各自的聯(lián)合，更加注重通過國際組織進(jìn)行競爭和合作，以維護(hù)對(duì)己有利的能源游戲規(guī)則。
從20世紀(jì)90年代開始至今為全球能源治理發(fā)展的第三個(gè)階段。冷戰(zhàn)結(jié)束，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢不斷加深，能源在國際關(guān)系中的地位大幅上升。國際能源秩序面臨新一輪重大變革。主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。第一，國際能源秩序開始從“雙中心”向“多中心”格局發(fā)展。出現(xiàn)了俄羅斯等非歐佩克石油生產(chǎn)大國及中國、印度等非國際能源機(jī)構(gòu)石油消費(fèi)大國。第二，石油定價(jià)機(jī)制出現(xiàn)多元化趨勢。長期以來，紐約和倫敦石油交易所在決定國際油價(jià)方面起著決定性作用?，F(xiàn)在，在美國和歐洲以外地區(qū)紛紛成立新的石油交易場所，如伊朗國際石油交易所、俄羅斯石油交易所。它們對(duì)國際石油定價(jià)機(jī)制的重要作用正在逐漸顯現(xiàn)。第三，美元主導(dǎo)的國際石油金融體系面臨重大挑戰(zhàn)。2006年5月委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)表示，委正考慮以歐元為出口石油計(jì)價(jià)。2006年7月俄羅斯提出在其與他國的石油交易中將逐步采用盧布定價(jià)制度。2008年的由美國擴(kuò)散到全球其他地區(qū)的金融危機(jī)進(jìn)一步?jīng)_擊了美元在國際石油金融體系中的地位。第四，與能源有關(guān)的氣候和環(huán)境問題成為大國間合作與競爭的新焦點(diǎn)。第五，爭奪核能和平利用及新能源開發(fā)規(guī)則制定權(quán)的斗爭進(jìn)一步展開。第六，建立全球能源共同安全秩序的呼聲日益高漲。
全球能源治理的中國角色
就全球治理的角度來看，在G20前的國際能源合作框架還無法應(yīng)對(duì)世界各國所面臨的能源問題。無論是IEA還是歐佩克，其規(guī)則都相對(duì)松散。而在聯(lián)合國主導(dǎo)下的能源合作機(jī)構(gòu)中，只有國際原子能機(jī)構(gòu)是唯一專業(yè)能源機(jī)構(gòu)。
全球能源治理的核心問題是找到利益相關(guān)各方的共同利益，實(shí)行集體行動(dòng)，采取切實(shí)可行的能源政策，這也是當(dāng)前全球能源治理面臨的最大難題。采取協(xié)調(diào)一致的集體行動(dòng)是當(dāng)初工業(yè)化國家應(yīng)對(duì)第一次能源危機(jī)而成立IEA的主要目的。如今面臨著全球能源安全的挑戰(zhàn)，即能源轉(zhuǎn)型過程中的供應(yīng)及價(jià)格的不穩(wěn)定性，國際社會(huì)更應(yīng)建立采取集體行動(dòng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。然而，目前在世界上很多至關(guān)重要的國際組織中，在最為重要的能源領(lǐng)域，卻沒有一個(gè)有中國全面參與的真正意義上的全球性國際組織。中國缺席國際能源治理與中國作為能源生產(chǎn)與消費(fèi)大國的地位嚴(yán)重不相符。這就需要有一個(gè)像G20這樣的全球能源治理平臺(tái)發(fā)揮中國能源大國的作用。
G20于1999年9月25日在華盛頓成立，由七國集團(tuán)（美國、英國、法國、德國、意大利、日本、加拿大）、金磚五國（中國、印度、巴西、俄羅斯、南非）、七個(gè)重要經(jīng)濟(jì)體（澳大利亞、墨西哥、韓國、土耳其、印度尼西亞、沙特阿拉伯、阿根廷），以及歐盟國家組成。其GDP總量約占全球的85％，貿(mào)易額占全球的80％以上，人口約占全球的2／3。G20的宗旨是推動(dòng)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家、發(fā)達(dá)國家與新興經(jīng)濟(jì)體國家之間進(jìn)行建設(shè)性對(duì)話，以尋求合作并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。自2008年每年召開領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)1至2次，已逐步成為全球經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇。而G20是中國首次以創(chuàng)始國和核心成員國的重要身份參與的全球能源治理機(jī)制。
G20既包括俄羅斯、沙特等能源生產(chǎn)大國，又包括中國、美國、歐盟等能源消費(fèi)大國或國家集合體，容易也能在IEA和歐佩克等能源機(jī)構(gòu)之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。塑造一套新型的全球能源治理的理念、原則和機(jī)制，是中國可以并必須用以發(fā)揮作用和影響，既服務(wù)于國內(nèi)能源革命又貢獻(xiàn)于人類能源文明的最佳平臺(tái)。在2014年布利斯班峰會(huì)上，習(xí)近平主席就能源議題做主體發(fā)言，并代表中國與美國、澳大利亞牽頭發(fā)布《G20能源合作原則》。2015年土耳其安塔利亞峰會(huì)將能源問題列為會(huì)議優(yōu)先議程之一，并召開了G20歷史上第一次能源部長會(huì)議。
無論全球能源治理的何種理念和模式、不管全球能源治理的機(jī)制如何相異，都有一個(gè)同質(zhì)性特點(diǎn)，就是其任務(wù)的落地和具體實(shí)施基本都由企業(yè)來實(shí)際操作和承擔(dān)：無論是供應(yīng)側(cè)還是需求側(cè)，無論是對(duì)話平臺(tái)還是國際合作，無論是技術(shù)交流還是標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，無論是研發(fā)創(chuàng)新還是人才流動(dòng)等等，企業(yè)都在切切實(shí)實(shí)地發(fā)揮著各種協(xié)調(diào)作用。我們相信G20框架下的全球能源機(jī)制，為中國能源企業(yè)提供了一個(gè)全新的平臺(tái)，協(xié)助中國發(fā)揮其應(yīng)有的能源大國的相應(yīng)治理作用。
（作者為教授，中國人民大學(xué)國際能源戰(zhàn)略研究中心主任，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）
