能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃即將出臺(tái)。
當(dāng)細(xì)細(xì)梳理、分析“十三五”面臨的問(wèn)題，突破路徑和解決方案后，我們對(duì)這一龐大復(fù)雜、牽涉廣泛，而或被顛覆的行業(yè)感到憂慮。
過(guò)剩和變革，是今天和未來(lái)五年最重要的關(guān)鍵詞。無(wú)論是過(guò)剩還是變革，都可能令這個(gè)行業(yè)變得普通，變得起伏，甚至變得不再美好。
全球范圍內(nèi)，能源企業(yè)的起伏已成為常態(tài)。在國(guó)內(nèi)，能源企業(yè)家被迫適應(yīng)新常態(tài)，并找到轉(zhuǎn)型后的生存方式。
五年前，煤炭、石油、電力的需求仿佛是個(gè)無(wú)底洞，所有的可動(dòng)用的資源似乎都能被消耗。以致中央政府被迫出手為高耗能降火，書(shū)記希望確保本地石油供應(yīng)，省長(zhǎng)每天憂心本地電廠的電煤庫(kù)存。
而今天，各地高耗能產(chǎn)業(yè)電價(jià)優(yōu)惠競(jìng)相攀比，煉油產(chǎn)能過(guò)剩，煤炭行情已經(jīng)低迷多時(shí)。
是沒(méi)落，沉浮，還是反彈？我們習(xí)慣期待未來(lái)越來(lái)越好，但是現(xiàn)實(shí)并非如此。
“十二五”末，沉寂已久的改革重回視野中心。
為何變革，已無(wú)人討論，亦無(wú)需討論；怎么變革，討論的氣氛已經(jīng)大大不同。
那么，能源行業(yè)預(yù)設(shè)的新機(jī)遇會(huì)到來(lái)嗎？最堅(jiān)硬的幾塊骨頭能否被啃下？我們解讀了未來(lái)五年可能出臺(tái)的對(duì)行業(yè)影響最深遠(yuǎn)的電力項(xiàng)目招標(biāo)制，解剖了十多年前在熱土浙江短暫試驗(yàn)的項(xiàng)目。我們期待，這能改變已被扭曲的游戲規(guī)則，也能解放飽受束縛的企業(yè)自主權(quán)。我們認(rèn)為，這是能源主管部門(mén)是否深化改革的試金石。
我們還特別關(guān)注了核電、風(fēng)電和天然氣的規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，這三大能源品種關(guān)系到中國(guó)的能源轉(zhuǎn)型是否能落地。
在解決供應(yīng)難題后，“十三五”的目標(biāo)清晰，建設(shè)“清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”。清潔低碳成為最重要的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，這將取決于核電、風(fēng)電和天然氣的角色。
到最后，我們還是想告訴你一個(gè)判斷，能源后供應(yīng)時(shí)代或許徹底來(lái)了。
電力投資體制欲再改革
投資也應(yīng)市場(chǎng)化
再也沒(méi)有人懷疑電力體制改革推進(jìn)的前景了。部委制定方案、地方全力推進(jìn)、重要機(jī)構(gòu)督辦，使得改革已如火如荼。
規(guī)劃專(zhuān)家疾呼在此輪改革，不能忽視能源投資體制改革。電力改革并非只有電力運(yùn)行環(huán)節(jié)需要改革，在投融資環(huán)節(jié)厘清政府和市場(chǎng)的邊界也十分重要。然而，在過(guò)去十多年，改革的注意力甚少聚焦于規(guī)劃與審批環(huán)節(jié)的改革。
今年7月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》公開(kāi)發(fā)布，這是2004年后，中央首次部署投融資體制改革。
《意見(jiàn)》明確提出，堅(jiān)持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點(diǎn)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。
國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史撰文解讀《意見(jiàn)》時(shí)說(shuō)，探索“不再審批”的管理模式，并表示“通過(guò)試點(diǎn)探索逐步積累經(jīng)驗(yàn)?！?/p>
“我們多年來(lái)一直呼吁的電源項(xiàng)目招標(biāo)制就能很好地實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)中的要求?！币晃粡氖乱?guī)劃管理多年的官員說(shuō)。
“尤其是電力市場(chǎng)化改革取得突破后，解決電力投資體制如何適應(yīng)市場(chǎng)化這一問(wèn)題宜早不宜遲?！?/p>
審批制去向
一位知悉內(nèi)情人士告訴記者，國(guó)家能源局決心在“十三五”期間啟動(dòng)電力項(xiàng)目招標(biāo)制試點(diǎn)改革。在此前漫長(zhǎng)的歷程中，計(jì)劃手段進(jìn)行項(xiàng)目管理已為朝野不快。
2004年投資體制改革后，火電項(xiàng)目原先的審批制改為核準(zhǔn)制。按理說(shuō)，批準(zhǔn)的程序和內(nèi)容發(fā)生了重大變化，不過(guò)核準(zhǔn)項(xiàng)目前期工作比以前審批制更難，周期更長(zhǎng)，支付的成本更大，人為和其他不確定因素對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的影響更多。
中電聯(lián)一位資深規(guī)劃專(zhuān)家介紹說(shuō)，在審批制時(shí)期，一個(gè)典型火電項(xiàng)目上報(bào)項(xiàng)目建議書(shū)，立項(xiàng)后再進(jìn)一步投入資金，開(kāi)展進(jìn)一步前期、設(shè)計(jì)等工作，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低。核準(zhǔn)制要求項(xiàng)目上報(bào)核準(zhǔn)申請(qǐng)時(shí)，需完成可研報(bào)告以及諸多專(zhuān)題和支持性文件，而這些只是項(xiàng)目核準(zhǔn)的必要條件而非充分條件，項(xiàng)目上報(bào)后是否能夠取得國(guó)家的核準(zhǔn)還是未知數(shù)。
過(guò)去十多年，火電項(xiàng)目核準(zhǔn)制最受詬病。2013年3月后，國(guó)家能源局下放了多項(xiàng)審批事項(xiàng)，全部火電項(xiàng)目和非跨境、跨?。▍^(qū)）電網(wǎng)項(xiàng)目均下放地方政府。但還依然未能改變政府取代企業(yè)做決策的實(shí)質(zhì)。在業(yè)界看來(lái)，很大程度上只是從跑?chē)?guó)家部委轉(zhuǎn)向了跑地方政府，地方政府相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)性甚至也值得懷疑。
那么能否再進(jìn)一步深化簡(jiǎn)政放權(quán)，走向火電項(xiàng)目采取規(guī)劃剛性約束下的招標(biāo)制？未來(lái)五年，在全面深化改革的大潮中，審批權(quán)力部門(mén)能否革自己的命將是回答這一問(wèn)題的關(guān)鍵。如此一來(lái)，政府主管部門(mén)的作用將發(fā)揮在規(guī)劃上，決策權(quán)還給電力企業(yè)手中。
目前電價(jià)改革已走在電力體制改革的前面。電價(jià)機(jī)制逐步理順后，應(yīng)該適時(shí)啟動(dòng)電力項(xiàng)目的審批制度改革。項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)和項(xiàng)目的容量電價(jià)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)來(lái)確定。
一位多年研究電力規(guī)劃的專(zhuān)家說(shuō)，電力項(xiàng)目核準(zhǔn)要發(fā)揮市場(chǎng)配置增量資源的基礎(chǔ)性作用，應(yīng)由電力規(guī)劃主管部門(mén)組織有關(guān)單位、機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家研究制定規(guī)劃，按照法定程序?qū)徟?guī)劃，并對(duì)社會(huì)公布。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)需求和滾動(dòng)規(guī)劃確定分年度開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)招投標(biāo)擇優(yōu)確定電源投資主體，相應(yīng)確定電源上網(wǎng)容量電價(jià)。電網(wǎng)實(shí)行規(guī)劃審批和項(xiàng)目備案制。
這一舉兩得的另一得在于，政府通過(guò)電力規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策以及控制規(guī)模布局等宏觀調(diào)控措施來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化結(jié)構(gòu)。此項(xiàng)變革的障礙則在于，一是改革部門(mén)無(wú)心積極推動(dòng)，二是主管部門(mén)無(wú)意改變，三是目前的廠址集中于企業(yè)手中，并為廠址的前期工作投入不少人力物力，企業(yè)不愿讓出。
走至前臺(tái)
這顯然不是僅能源主管部門(mén)能推動(dòng)的變革。
據(jù)可靠人士消息稱(chēng)，國(guó)家能源局方面曾向中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)送“十三五”期間能源改革發(fā)展的主要政策建議。
在這份報(bào)告中，能源局僅提出了數(shù)項(xiàng)建議，電力項(xiàng)目招標(biāo)制試點(diǎn)改革被單獨(dú)列出。數(shù)條建議被相關(guān)司局認(rèn)為是理順能源行業(yè)的關(guān)鍵，若干機(jī)制改革被視為實(shí)現(xiàn)能源革命的重要支撐，由此可見(jiàn)，電力項(xiàng)目招標(biāo)制已被推至較為突出的位置。
上述可靠人士說(shuō)，招標(biāo)制改革的目的是，強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，創(chuàng)新項(xiàng)目審批方式。具體的做法則是，電力建設(shè)項(xiàng)目可行性研究等前期工作由政府委托咨詢機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施，經(jīng)論證后納入發(fā)展規(guī)劃，符合規(guī)劃的電力建設(shè)項(xiàng)目，均通過(guò)招投標(biāo)等市場(chǎng)化方式確定投資主體。
類(lèi)似的表述已在能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃中有所體現(xiàn)。
參與規(guī)劃征求意見(jiàn)的專(zhuān)家介紹說(shuō)，正在送審的“十三五”能源規(guī)劃在“加強(qiáng)能源治理能力建設(shè)”提出，適應(yīng)項(xiàng)目審批權(quán)下放新要求，創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制，推動(dòng)能源建設(shè)項(xiàng)目前期工作由政府主導(dǎo)、統(tǒng)一實(shí)施，建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)充分論證后納入能源規(guī)劃，通過(guò)招投標(biāo)等市場(chǎng)機(jī)制選擇投資主體。
今年6月發(fā)布的《電力規(guī)劃管理辦法》第38條，繼續(xù)深化行政審批制度改革，逐步推行政府規(guī)劃指導(dǎo)、企業(yè)自主決策的電力項(xiàng)目建設(shè)新機(jī)制。積極探索電源項(xiàng)目前期工作市場(chǎng)化和業(yè)主招標(biāo)制。
招標(biāo)制密集見(jiàn)諸官方文件，無(wú)疑是強(qiáng)烈且樂(lè)觀的信號(hào)。對(duì)于此項(xiàng)改革的前景，國(guó)家能源局一位官員回復(fù)了五個(gè)字：“應(yīng)該有希望?！?/p>
是否主動(dòng)去改變已被扭曲的游戲規(guī)則，是否解放飽受束縛的企業(yè)自主權(quán)，我們認(rèn)為，這是能源主管部門(mén)深化改革的試金石。
