張樹(shù)偉:我們討論的“產(chǎn)業(yè)政策”其實(shí)根本不是產(chǎn)業(yè)政策

發(fā)布時(shí)間:2016-11-16   來(lái)源:能見(jiàn)派

  傳統(tǒng)能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)程度有限,各種安全、環(huán)境、社會(huì)公共目標(biāo)交織,產(chǎn)業(yè)政策林林總總。在有效的討論之前,關(guān)于“我們?cè)谟懻撌裁础钡膯?wèn)題是需要首先明確的——

  是產(chǎn)業(yè)政策是否需要的問(wèn)題嗎?基于“市場(chǎng)失靈——政府介入”的基本方法論范式,這一問(wèn)題的答案似乎是肯定的。好與壞的產(chǎn)業(yè)政策的探討似乎更有價(jià)值。

  是具體產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施為什么失敗的問(wèn)題嗎?成功的產(chǎn)業(yè)政策有,但是失敗的產(chǎn)業(yè)政策更是多見(jiàn)。這一問(wèn)題似乎只能是case by case的,盡管人們?cè)絹?lái)越多的總結(jié)出一般性的政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

  是政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的能力還是意愿的問(wèn)題嗎? 涉及到對(duì)具體產(chǎn)業(yè)政策制定、實(shí)施出現(xiàn)的問(wèn)題與影響的理解,是能力還是意愿,或者二者兼而有之?這一理解對(duì)改善政策的效果是關(guān)鍵的。

  是廣義上的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中角色的必要性嗎?這無(wú)疑是更宏大與不那么容易清晰界定的命題。但是,“市場(chǎng)萬(wàn)能”與“政府組織經(jīng)濟(jì)”兩個(gè)極端,越來(lái)越多的嚴(yán)肅的人開(kāi)始站在中間(雖然仍舊是不同位置)。

  市場(chǎng)與人們行為的金融化與非理性一定程度上存在,政府的角色無(wú)疑需要超越產(chǎn)權(quán)界定、合同履行監(jiān)督、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等傳統(tǒng)職能。

  這一點(diǎn)似乎具有越來(lái)越大的認(rèn)知影響力。次優(yōu)的產(chǎn)業(yè)政策(可能帶來(lái)效率損失、尋租、技術(shù)路線風(fēng)險(xiǎn)),相比“什么也不做”的放手,孰優(yōu)孰劣,也存在倫理價(jià)值方面的爭(zhēng)議。

  基于以上的認(rèn)識(shí),本文主要以可再生能源擴(kuò)大市場(chǎng)份額為例,探討理論上產(chǎn)業(yè)政策是否需要,以及我國(guó)目前能源領(lǐng)域廣泛的政府干預(yù)(以政府規(guī)劃、通知、規(guī)定為主要形式)是否為產(chǎn)業(yè)政策,以及應(yīng)該如何改造的問(wèn)題。

  可再生發(fā)展各階段存在廣泛的市場(chǎng)失靈

  便宜的能源占據(jù)更大的市場(chǎng)份額是結(jié)構(gòu)變化的趨勢(shì),而清潔低碳目前還不足夠便宜,因此實(shí)現(xiàn)這方面的目標(biāo)無(wú)疑是個(gè)艱巨的任務(wù),需要合適與成本有效的政策工具,它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是趨勢(shì)。

  理論上講,覆蓋全部經(jīng)濟(jì)部門(mén)的污染定價(jià)政策永遠(yuǎn)是解決環(huán)境外部性(市場(chǎng)失靈的一大領(lǐng)域)的最優(yōu)政策工具。但是可再生能源進(jìn)入市場(chǎng),無(wú)疑面臨著其他眾多的市場(chǎng)失靈。

  首先是研究與開(kāi)發(fā)(R&D)階段的私人回報(bào)低于社會(huì)回報(bào)的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)界給出的藥方往往是通過(guò)專利與產(chǎn)權(quán)制度來(lái)界定所有權(quán)。但是,現(xiàn)實(shí)中,往往這種界定由于法律、科研人員流動(dòng)、跨國(guó)投資等原因,是非常不充分的。

  在技術(shù)的擴(kuò)大應(yīng)用階段,可能也存在諸如“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)”、“技術(shù)外溢”方面的市場(chǎng)失靈。足夠的基礎(chǔ)設(shè)施,與足夠的需求方面的“先有雞、還是先有蛋”的困境,造成先進(jìn)技術(shù)進(jìn)入市場(chǎng)的“死鎖”,存在著“低水平均衡”的可能性。

  這些市場(chǎng)失靈是所有的先進(jìn)技術(shù)進(jìn)入市場(chǎng)都會(huì)面對(duì)的。但是可再生能源的情況可能尤為突出。從消費(fèi)者角度看,電是高度均一標(biāo)準(zhǔn)化的商品,不可能也沒(méi)有必要區(qū)分消費(fèi)的到底是火電還是水電。

  來(lái)自不同類型電源、不同地區(qū)的電力,對(duì)于消費(fèi)者而言是可以充分替代的。人們會(huì)因?yàn)樘厮估═esla)酷會(huì)購(gòu)買(mǎi)特斯拉,但是電力市場(chǎng)基本是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng),不存在偏好、質(zhì)量、習(xí)慣等方面的區(qū)別。而恰恰只有這些區(qū)別,有可能自主打破這種新技術(shù)進(jìn)入市場(chǎng)的“死鎖”。

  產(chǎn)業(yè)政策可能是糾正某些市場(chǎng)失靈的“最優(yōu)政策”

  一個(gè)理論上的命題是,不同的能源環(huán)境政策,著眼于不同的目標(biāo),解決不同的市場(chǎng)失靈(比如環(huán)境污染、溫室氣體排放、技術(shù)鎖定等),需要不同的政策工具去實(shí)現(xiàn),不存在“萬(wàn)金油”政策。

  一項(xiàng)政策的力度對(duì)某個(gè)失靈是“最優(yōu)”的,可能意味著對(duì)其他失靈的不足或者過(guò)度糾正。因此,組合政策往往是最優(yōu)的,政策的力度既取決于目標(biāo)的松緊程度,也取決于彼此之間的互動(dòng)影響。

  由于技術(shù)鎖定效應(yīng)的廣泛存在,政府介入,在產(chǎn)業(yè)初期進(jìn)行補(bǔ)貼,來(lái)創(chuàng)造一個(gè)長(zhǎng)期的市場(chǎng)需求,以啟動(dòng)投資是為數(shù)不多的選擇。

  《國(guó)家為什么會(huì)失???》的作者之一,美國(guó)麻省理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授達(dá)榮·阿西莫格魯(Daron Acemoglu)近年的幾篇探討技術(shù)進(jìn)步與氣候變化問(wèn)題的理論文章,就是關(guān)于這些組合政策應(yīng)該如何組合,去實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)的模擬的。

  由于信息的不對(duì)稱,以及政府存在的其他戰(zhàn)略訴求,產(chǎn)業(yè)政策有可能出現(xiàn)不同程度的失敗或者問(wèn)題,但是比起“什么也不做”造成死鎖的巨大可能,其結(jié)果可能還是對(duì)全社會(huì)有益的。德國(guó)波茨坦大學(xué)教授Kalkuhl2012年的文章展示了這樣一種情景。

  我國(guó)大部分的能源規(guī)劃與政府文件規(guī)定不是產(chǎn)業(yè)政策,而是試圖去組織或者控制市場(chǎng)

  過(guò)去的能源規(guī)劃與政府對(duì)行業(yè)的“指導(dǎo)”與管控(通常以政府規(guī)定或者通知的形式),經(jīng)過(guò)很多年的發(fā)展,形成了自身的一套方法論,甚至是語(yǔ)言范式與修辭。

  典型的就是對(duì)各種電源發(fā)展的抽象形容詞界定(比如煤炭要優(yōu)化、這個(gè)要大力、那個(gè)要積極、其他要審慎)、對(duì)地區(qū)與能源品種的所謂“定位”(比如能源基地建設(shè)),對(duì)給定需求的供給方案的安排(比如2020年需求多少是個(gè)“盤(pán)子”)與控制。落實(shí)到具體的工作層面,那么就是各種能源項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、布局與時(shí)序等。

  這種范式很像“戰(zhàn)場(chǎng)指揮官”或者“交通警察”,具有“振臂一呼、應(yīng)者云集”的本領(lǐng),所以也有“全國(guó)一盤(pán)棋”一說(shuō),而缺乏作為集體目標(biāo)所必須的機(jī)制去激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)。

  這些內(nèi)容在筆者看來(lái),似乎并不屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇,而是試圖在組織或者控制市場(chǎng),取消獨(dú)立市場(chǎng)主體的決策權(quán),伴隨著巨大的扭曲與缺乏足夠依據(jù)的干預(yù)。它可能存在著多種問(wèn)題。

  問(wèn)題之一,是政府設(shè)計(jì)的“定位”可能與相關(guān)利益群體的激勵(lì)嚴(yán)重不相容。沒(méi)有地區(qū)與能源品種甘愿被“定位”為限制發(fā)展區(qū),煤炭也不會(huì)愿意被“定位”為“落后的能源”。這也是形容詞之所以抽象的原因。

  如果沒(méi)有對(duì)規(guī)劃過(guò)程中各種利益集團(tuán)潛在的“利益沖突”(critical competing interest)的有效考量,那么規(guī)劃就無(wú)法得到預(yù)期的結(jié)果。不考慮這種利益沖突,規(guī)劃執(zhí)行必須遇到強(qiáng)烈的反彈,“墻上掛掛”。

  目前,多數(shù)能源項(xiàng)目的審批職權(quán)已經(jīng)下放到省政府層面,對(duì)于各地方尋找適合自身的電力供應(yīng)成本更低的方式,具有積極作用。

  問(wèn)題之二,是規(guī)劃的目標(biāo)與行動(dòng)的正當(dāng)性,不具有明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) 。典型的就是“能源基地”的設(shè)計(jì)。成為“能源基地”與正常的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易相比,有任何區(qū)別?

  戰(zhàn)爭(zhēng)是存在各種基地的,比如“糧草基地”,“能源基地”,那是因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)具有唯一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)——前線取勝。前線取勝意味著一切,如果失敗了,那么所有的投入就全打了水漂。所以,保證前線成為了唯一的追求目標(biāo)。

  但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯然不是這樣,經(jīng)濟(jì)發(fā)展講究的是質(zhì)量、效率與發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)。

  能源富集地區(qū)發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)是稟賦優(yōu)勢(shì)。一個(gè)地區(qū)不需要成為另外一個(gè)地區(qū)的“基地”。一個(gè)地區(qū)即使需要通過(guò)大量的進(jìn)口與調(diào)入滿足自身的能源需求,也不需要并且在道義上也不能把任何其他地區(qū)變成“基地”。

  此外,通過(guò)說(shuō)明政策的有效性,從而論證政策合理性的做法仍大量存在。政策的合理性(比如任何政策都是有成本的,政策的合理性不在于是否有效,有收益,而在于是否收益大過(guò)了政策成本)、合法性(無(wú)追溯、刑罰對(duì)應(yīng)、獎(jiǎng)罰適當(dāng)?shù)龋┑恼撟C仍舊在很大程度上缺失。

  問(wèn)題之三,是規(guī)劃面臨不確定性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境,各種設(shè)定并不具有時(shí)間空間的穩(wěn)定性。

  比如因?yàn)樗娔軠p排、發(fā)電成本低(并不必然意味著用電成本低,比如外送2000公里),所以是“好”的;“好”的就要“積極發(fā)展”;積極發(fā)展意味著克服各種困難也要大力開(kāi)發(fā)、使用。

  在這種思維方式的作用下,很容易對(duì)“好”的獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)度,而對(duì)所謂“壞”的懲罰過(guò)度。這本質(zhì)上是對(duì)連續(xù)問(wèn)題的“二值簡(jiǎn)化”,產(chǎn)生了結(jié)論與邏輯上的錯(cuò)誤。再如對(duì)處于學(xué)習(xí)階段的風(fēng)光的支持力度(補(bǔ)貼的理由在于下降潛力,這具有充分的理論依據(jù))下降的設(shè)計(jì),完全不體現(xiàn)除了時(shí)間之外的其他任何變量,在短期內(nèi)就會(huì)與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展出現(xiàn)不一致,而導(dǎo)致執(zhí)行困難。

  如何消滅“戰(zhàn)場(chǎng)指揮官”型的規(guī)制范式,大幅縮小產(chǎn)業(yè)政策的范疇

  要消滅這種“戰(zhàn)場(chǎng)指揮官”的產(chǎn)業(yè)規(guī)制范式,以下的工作似乎是必須的:

  明確規(guī)劃的編制范圍。完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域的規(guī)劃沒(méi)有必要。只有存在外部性的領(lǐng)域才需要編制規(guī)劃,包括負(fù)的外部性與正的外部性。

  前者比如大氣污染的不同區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控,以及世界各國(guó)對(duì)各方面影響巨大的大水電與核電項(xiàng)目的政府審批控制;后一個(gè)比如電網(wǎng)/油氣管網(wǎng)的主干網(wǎng)走向設(shè)計(jì)與連通等。這將有利于形成一個(gè)更加規(guī)范與更大的市場(chǎng),促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

  顯性處理不確定性。從全社會(huì)與政府公共政策視角,“2020年的電力需求是多少”,這甚至就不是一個(gè)正確的問(wèn)題(當(dāng)然,對(duì)市場(chǎng)中的企業(yè),這是有意義的,因?yàn)槠髽I(yè)的投資決策,需要選擇并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這屬于視角不同范式不同的問(wèn)題)。

  能源與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都是開(kāi)放的系統(tǒng),人們的行動(dòng)與政策的作用永遠(yuǎn)會(huì)導(dǎo)致完全不同的結(jié)果。這個(gè)系統(tǒng)不具有可預(yù)測(cè)性,而具有可塑造性。這種不確定性需要顯性處理,建立更具有彈性的發(fā)展適應(yīng)體系。

  制定更有彈性的目標(biāo)與政策。無(wú)論從哪個(gè)角度而言,“總量控制型”為代表的“命令-控制型”政策都是差政策,不具有隨時(shí)間與信息增加調(diào)整的靈活性,不具有合理的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)與嚴(yán)格對(duì)應(yīng),很容易一刀切,不易操作或者操作過(guò)度。結(jié)構(gòu)性政策與強(qiáng)度型政策更好,但是要解決“連續(xù)區(qū)間”上設(shè)定的問(wèn)題。

  有了這些改變,有望進(jìn)一步建立規(guī)劃的“非強(qiáng)制性”與公共品屬性。通過(guò)維護(hù)市場(chǎng)開(kāi)放性的基本特征、實(shí)現(xiàn)“通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)平衡與利益劃分”的基本功能,從“社會(huì)規(guī)劃者”范式成為公共品,對(duì)能源系統(tǒng)的各利益主體的分散決策,提供信息、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施等協(xié)助。

  市場(chǎng)在此基礎(chǔ)上,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,發(fā)揮“統(tǒng)籌”、“協(xié)調(diào)”、“利益分配”的基本功能。而相關(guān)的市場(chǎng)設(shè)計(jì)、運(yùn)行模擬、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑等研究工作,將更好的服務(wù)于行業(yè)發(fā)展與企業(yè)決策,而不是政府控制。

  總之,基于我國(guó)目前的能源行業(yè)現(xiàn)狀,相比于糾正市場(chǎng)失靈,以及更加細(xì)致審慎的進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì),如何減少政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度扭曲,特別是限制競(jìng)爭(zhēng)與組織市場(chǎng)的沖動(dòng),還市場(chǎng)主體以獨(dú)立決策權(quán),仍舊是重要并且迫切的。

  以上內(nèi)容,權(quán)作一個(gè)更廣泛討論的引子吧。

      關(guān)鍵詞: 可再生能源,清潔能源

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