遇霾不驚?“十三五”環(huán)境治理放開 培育50家百億環(huán)保企業(yè)

發(fā)布時間:2016-10-20   來源:21世紀(jì)經(jīng)濟報道

本是秋高氣爽的時節(jié),北京城卻被霧霾籠罩。民眾似乎習(xí)以為常,但治理仍不能慢下腳步。近日,國家發(fā)改委和環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的意見》,提出充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,培育和壯大企業(yè)市場主體,提高環(huán)境公共服務(wù)效率,形成多元化的環(huán)境治理體系。這意味著,我國的環(huán)境治理,已從過去的行政命令、政府控制階段過渡到了以市場機制為基礎(chǔ)的階段。

本是秋高氣爽的時節(jié),北京城卻被霧霾籠罩。

10月16日16時,北京氣象局解除了霾黃色預(yù)警,宣告北京今年入秋后第二次重度污染過程結(jié)束。

然而,藍天僅維持一天,18日霧霾再起,當(dāng)天16時北京氣象局再發(fā)黃色預(yù)警,距上次預(yù)警解除僅過去48小時。

霧霾來勢洶洶,民眾卻似乎習(xí)以為常。19日下午,北京多地嚴重污染,但有些街道上多數(shù)人未戴口罩。木樨地地鐵站旁的永定河畔,甚至有十多位老人架起魚竿垂釣。

公眾的“習(xí)慣”并不意味著治理就能懈怠。全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會首席政策專家駱建華稱,雖然這些年的治理使得大氣污染問題有所好轉(zhuǎn),但談不上改善。

這其中,環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意義重大。近日,在《生態(tài)文明體制改革總體方案》這一綱領(lǐng)性文件發(fā)布一年后,又一個配套政策《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的意見》(下稱《意見》)出臺。

《意見》為生態(tài)文明體制改革八項制度目標(biāo)中的“環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系”設(shè)定了目標(biāo):綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長15%以上,到2020年,環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過2.8萬億元;培育50家以上產(chǎn)值過百億的環(huán)保企業(yè);到2020年,環(huán)境治理市場全面開放。

參與過《意見》制定的駱建華介紹,該文件是一個總體的頂層設(shè)計,把過去幾十年環(huán)保市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)驗提煉出來,規(guī)范化指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展,相對系統(tǒng)地對行業(yè)發(fā)展提出了一些要求和支撐政策。

帶動資本進入環(huán)境治理業(yè)

單看前三季度的數(shù)據(jù),北京的PM2.5濃度為62微克/立方米,同比下降10.1%,已十分接近國務(wù)院2013年所發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》目標(biāo),即北京2017年要實現(xiàn)PM2.5平均濃度為60微克/立方米。

但9月底開始的北京霾季,預(yù)示著第四季度將拖后腿,或再現(xiàn)去年的情況。2015年P(guān)M2.5重污染天數(shù)42天,其中22天發(fā)生在11月至12月,這兩個月的重污染過程使北京全年P(guān)M2.5平均濃度抬高了10微克/立方米左右。

對此,中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合稱,當(dāng)下正好是季節(jié)轉(zhuǎn)換時期,大氣比較穩(wěn)定,易引發(fā)重污染天氣。人為排放量大,厄爾尼諾的后續(xù)影響又使得靜穩(wěn)天氣不斷,加上大霧帶來的高濕,北京正經(jīng)歷入秋后的第三次重度污染過程。

除了天氣因素外,人為因素也加劇了空氣污染。10月16日,環(huán)保部通報對北京市重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)的專項督查情況稱,北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部及郊區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案沒有落到實處。截至16日上午10時,實地抽查發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)工地十余家,以及道路揚塵、小鍋爐污染、垃圾焚燒等點位十余處。

下一階段,柴發(fā)合稱,還是要繼續(xù)大力削減北京及周邊地區(qū)污染物的排放量,特別是二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機物的排放。

短短一個月內(nèi),北京民眾已迎來了第三次重污染過程。如此頻繁,民眾似乎“習(xí)以為常”,街道上戴口罩的人都少了許多,但治理仍不能慢下腳步。

駱建華稱,霧霾問題突出后的這幾年,開始大規(guī)模大氣治理,空氣質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn),但談不上改善,霧霾問題還未解決。至于其他污染問題,地表水污染只能稱得上基本控制住了,土壤問題歷史欠賬太多,還要先摸清家底。

要治理這么多的環(huán)境問題,離不開環(huán)境治理和生態(tài)保護市場的發(fā)展。

近日,國家發(fā)改委和環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的意見》稱,遵循“政府引導(dǎo),企業(yè)主體”的基本原則,充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,培育和壯大企業(yè)市場主體,提高環(huán)境公共服務(wù)效率,形成多元化的環(huán)境治理體系。

這意味著,我國的環(huán)境治理,已從過去的行政命令、政府控制階段過渡到了以市場機制為基礎(chǔ)的階段。

駱建華稱,原來運用行政命令、政府控制的手段在當(dāng)時很有必要,但也付出了很大代價,且僅憑行政手段,其治理的邊際效益也越來越低?,F(xiàn)在慢慢向市場機制演變,通過環(huán)境成本內(nèi)部化,發(fā)現(xiàn)污染治理的服務(wù)價格,帶動資本進入環(huán)境治理行業(yè)。

環(huán)境治理市場亟待規(guī)范

當(dāng)前,環(huán)境治理領(lǐng)域仍面臨著許多挑戰(zhàn)。

比較突出的問題是:環(huán)境治理領(lǐng)域綜合服務(wù)能力偏弱,創(chuàng)新驅(qū)動力不足,惡性競爭頻發(fā),執(zhí)法監(jiān)督不到位、政策機制不完善、市場不規(guī)范等原因,影響了市場主體的積極性,巨大的市場潛力未能得到有效釋放;生態(tài)保護領(lǐng)域公益性、外部性較強,交易機制不明晰,市場體系僅處于起步探索階段。

市場不規(guī)范的典型表現(xiàn)是,2015年以來,我國市政污水及垃圾處理領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)的超低價中標(biāo)現(xiàn)象,直到近期仍存在這種現(xiàn)象。

去年10月,天津某公司以26.5元/噸的低價中標(biāo)高郵市垃圾焚燒發(fā)電項目。今年9月底,該公司又以23元/噸的價格預(yù)中標(biāo)了大連市垃圾焚燒處理發(fā)電二期。

在這種情況下,作為一個產(chǎn)業(yè)政策,《意見》提出了一系列的政策措施。

“當(dāng)行業(yè)發(fā)展剛起步,產(chǎn)業(yè)還是弱勢產(chǎn)業(yè)的時候,產(chǎn)業(yè)政策是需要的,比如針對整個行業(yè)的稅收優(yōu)惠、價格補貼等政策。”駱建華稱。

在稅收和土地優(yōu)惠政策方面,《意見》稱,要研究修訂環(huán)境保護專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄;研究制定對治理修復(fù)的污染場地以及荒漠化、沙化整治的土地,給予增加用地指標(biāo)或合理置換等優(yōu)惠政策。

針對惡性低價競爭,《意見》從招投標(biāo)、行業(yè)監(jiān)督、激勵機制等方面給出了解決措施。例如提出重點加強環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目招投標(biāo)市場監(jiān)管,研究制定環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的強制信息公開制度。還要開展同業(yè)信用等級評價,發(fā)布建設(shè)投資和運營成本參考標(biāo)準(zhǔn)。此外,要完善環(huán)境服務(wù)市場化價格形成機制,垃圾焚燒處理服務(wù)價格應(yīng)覆蓋飛灰處理與滲濾液處置成本,污水處理服務(wù)價格應(yīng)包括污泥處理與處置成本。

培育50家百億產(chǎn)值企業(yè)

對于業(yè)內(nèi)人士來說,《意見》提出的三大目標(biāo)值得關(guān)注:到2020年,環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過2.8萬億元;培育50家以上產(chǎn)值過百億的環(huán)保企業(yè);到2020年,環(huán)境治理市場全面開放。

據(jù)統(tǒng)計,近80家環(huán)保上市企業(yè)的總營收只達千億元級別,還不到“兩桶油”的1/10?!敦敻弧冯s志7月份發(fā)布的中國500強排行榜中,僅一家專業(yè)類環(huán)保公司入榜。

一位行業(yè)協(xié)會人士稱,培育50家以上產(chǎn)值過百億的環(huán)保企業(yè)并不是《意見》提出來就能實現(xiàn)的。因為環(huán)保行業(yè)市場化程度高,競爭激烈,政府的主導(dǎo)能力并不強,培育高產(chǎn)值企業(yè)還是取決于市場容量和企業(yè)自身的實力。

對此,駱建華稱,《意見》提出該目標(biāo)并不意味著由政府挑選并培育企業(yè),而是通過政策引導(dǎo)克服產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展中的障礙,進而使得企業(yè)能夠做大做強。

他進一步解釋了“50家”和“百億”兩個數(shù)值。當(dāng)前環(huán)保行業(yè)共有5.3萬多家公司,但平均的規(guī)模體量都比較小,呈現(xiàn)一種“滿天星斗,不見月亮”的狀態(tài)。企業(yè)想壯大,主要途徑還是上市融資,通過收購、兼并等方式擴大規(guī)模。目前在國內(nèi)外上市的中國環(huán)保企業(yè)約有八九十家,經(jīng)測算能夠有四五十家的產(chǎn)值在未來五年內(nèi)超過百億元。

不過,E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為,環(huán)保行業(yè)有著自己的特性,項目、業(yè)主、專業(yè)、細分領(lǐng)域分散,技術(shù)交叉,需求變化快。這些特點又導(dǎo)致政府的主控引導(dǎo)能力會相對較弱,因此培育50家以上產(chǎn)值過百億的企業(yè)頗有難度。

駱建華稱,未來隨著行業(yè)從外延式發(fā)展轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式發(fā)展,企業(yè)的技術(shù)水平提高、服務(wù)范圍擴大,市場對水、氣、土、固廢問題都能解決的綜合型環(huán)境服務(wù)商的需求也將越來越大。

薛濤則認為,在PPP領(lǐng)域,面向地方政府區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域的環(huán)境服務(wù)商,若善于運營的話,更有可能成為百億大企業(yè)。原因在于,一方面工業(yè)第三方治理市場碎如棋盤,不太可能形成大型環(huán)境服務(wù)集團;另一方面,環(huán)保行業(yè)的分散性使得企業(yè)的融資和運營等能力顯得尤為關(guān)鍵。

對于環(huán)境治理市場全面放開,前述行業(yè)協(xié)會人士認為,這更多的是針對過去尚未完全開放的市政環(huán)境服務(wù)業(yè),像工業(yè)細分市場從來都是開放的。

薛濤分析稱,中國傳統(tǒng)的公建公營模式中,很多項目都是地方政府投融資平臺或者其轉(zhuǎn)型的地方專業(yè)公共服務(wù)公司承擔(dān)的,外部無法染指。現(xiàn)在,政府希望將前者的市場拿出來給社會資本參與競爭。

以往很多城市的污水、垃圾處理等市政項目都交給國企做,改制后市場慢慢向民企、外資開放?,F(xiàn)在,環(huán)保行業(yè)的國有、民營、外資基本呈三足鼎立的形勢。“十三五”時期,環(huán)境治理需求大,其中市場投資要承擔(dān)八九成。而解決市場投資,既要民間資本,也要國有資本。

在薛濤看來,在轉(zhuǎn)入“承包”模式后,一些一線城市的大型地方國企,比如上海環(huán)境集團有限公司、北京城市排水集團有限責(zé)任公司,經(jīng)過這么多年的培育和成長,專業(yè)水平較高,完全可以去其他城市開拓市場,相當(dāng)于其他城市的社會資本角色。

中小城市的市場應(yīng)該開放,讓社會資本和專業(yè)的一線大型城市國有企業(yè)進入,與當(dāng)?shù)氐膶I(yè)公司同臺競技,而不是讓當(dāng)?shù)夭粚I(yè)的投融資平臺類企業(yè)壟斷市場。

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