“煤電頂牛”由來已久，根源在于市場煤和計劃電交織下缺乏價格調(diào)整機制，無法向用戶直接傳導。特別是去年三、四季度，受多因素疊加影響，煤價大幅飆升，煤電全面虧損，導致缺煤限電，影響經(jīng)濟運行。進入2022年，煤電仍然面臨煤價高位運行、企業(yè)持續(xù)虧損、能源保供壓力大、安全隱患增加、改造任務艱巨、未來發(fā)展堪憂等問題。因此，如何有效管控煤價、疏導煤電電價、完善價格形成機制，實現(xiàn)動力煤價、上網(wǎng)電價、用戶電價“三價聯(lián)動”，化解“煤電之憂”，推動煤企、電企、用戶協(xié)調(diào)發(fā)展，成為近期煤炭行業(yè)、電力行業(yè)、工商企業(yè)以及國家有關(guān)部門、地方各級政府高度關(guān)注的焦點。
值得高興的是，國家有關(guān)部門在缺煤限電、能源保供的關(guān)鍵時刻先后推出了兩個重磅文件，去年10月的1439號文《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》與今年2月的303號文《關(guān)于進一步完善煤炭市場價格形成機制的通知》。其核心精神為管控煤價與疏導電價并舉，實現(xiàn)煤電合理比價、上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。
具體內(nèi)容為“兩個明確”：一是明確煤價合理區(qū)間。秦皇島港5500大卡下水煤基準價由以前的535元/噸上調(diào)至675元/噸，合理區(qū)間為570~770元/噸，并首次從“源頭”明確了晉、陜、蒙三個重點產(chǎn)區(qū)的出礦環(huán)節(jié)價格區(qū)間，實現(xiàn)“上限保電、下限保煤”。二是明確合理區(qū)間內(nèi)煤、電價格可以有效傳導。在去年放開全部燃煤發(fā)電量上網(wǎng)電價，推動工商業(yè)用戶全部進入市場的基礎(chǔ)上，煤電企業(yè)可通過“基準價+上下浮動不超過20%”的電價機制傳導煤價在合理區(qū)間內(nèi)的變化，實現(xiàn)“區(qū)間對區(qū)間”。同時，為實現(xiàn)“穩(wěn)預期、穩(wěn)供應、穩(wěn)經(jīng)濟”，提出了“三項保障措施”，即提升煤炭供需調(diào)節(jié)能力，強化市場預期管理，加強煤、電市場監(jiān)管。
應該說，這兩個文件猶如“及時雨”，抓住了“煤電頂牛”這個主要矛盾、“煤價失控”這個矛盾的主要方面，突破了連年“降低用能成本”的政策桎梏，以中長期煤、電交易為重點，運用行政、市場、法治等多種手段，圍繞煤電產(chǎn)業(yè)鏈的體制機制作出系統(tǒng)性改革，構(gòu)建了理順煤電關(guān)系的邏輯框架與市場調(diào)控機制，堪稱“仙人指路”，繪就“商業(yè)天堂”?？梢灶A見，這對防止煤價大起大落，形成“能漲能跌”的市場化電價機制，緩解煤電企業(yè)“入不敷出”以及“生存難、改造難、發(fā)展難、保供難”，恢復正常經(jīng)營，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。
但是，不折不扣落地是關(guān)鍵。平心而論，實現(xiàn)國家構(gòu)想的煤電和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展的“理想場景”，落實上述煤電矛盾的“破解良策”，仍然面臨許多不確定因素和不同利益主體的博弈，對政府監(jiān)管能力和水平也提出了新的更高要求，迫切需要我們總結(jié)經(jīng)驗教訓、遵循經(jīng)濟規(guī)律、落實邊界條件、實現(xiàn)市場對接、加強市場監(jiān)管。
總結(jié)經(jīng)驗教訓，堅守煤電聯(lián)動，回歸“合理電價”
去年之所以缺煤限電，根本原因是煤電矛盾始終沒有得到有效治理，上下游的體制機制沒有徹底理順，與“十三五”實施煤炭去產(chǎn)能、降低用能成本、取消煤電聯(lián)動、工商業(yè)電價“只降不升”等政策有關(guān)系。
多年來的實踐證明，無論是起始的“燃運加價”，還是后來的“煤電聯(lián)動”，既體現(xiàn)了煤電作為一次能源煤炭的“轉(zhuǎn)化”載體，不同于風光電等可再生能源;也是遵循價值規(guī)律、理順煤電關(guān)系的一把“金鑰匙”。因為“煤”熔在“電”里，成本是價格的有機構(gòu)成，煤電聯(lián)動是一種“長在身上”的內(nèi)在機制。這就像人渴了要喝水、餓了要吃飯的生理現(xiàn)象一樣，是不能被忽視取消的。
但是，“十三五”期間，出于經(jīng)濟穩(wěn)增長的需要，電價成了宏觀調(diào)控的一種手段。煤電聯(lián)動政策在實際執(zhí)行中，不是不及時、不到位，就是被擱置、被取消，成了“鏡中花”“水中月”。2020年起停止煤電聯(lián)動，煤電價格由標桿電價改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制。原本以為取消煤電聯(lián)動是關(guān)上“一扇窗”，新的市場定價機制是打開“一道門”，但文件規(guī)定的卻是當年“不上浮”，確保工商業(yè)電價“只降不升”，下一年電價才能“上浮10%、下浮15%”。
同時期煤炭供需情況如何呢?隨著“煤炭去產(chǎn)能”10億噸政策的推進、落實，煤礦減少，單產(chǎn)提高，區(qū)域集中，運距變長，電煤應急調(diào)運難。而且，從2016年下半年開始，電煤供應日趨緊張，煤價一路走高，煤電企業(yè)燃料成本大幅上升、虧損面不斷擴大。結(jié)果是“救起煤炭、傷及電力”。
“降低用能成本”政策又貫穿整個“十三五”,實際演變?yōu)閱我唤惦妰r，而且政府、市場雙管齊下，力度之大史上罕見，這完全與2015年中共中央、國務院新電改9號文確定的“合理電價”目標相悖。通過有形之手，2016年起煤電標桿電價凈降2分/千瓦時，又通過電改市場化交易，連年降價讓利。一般工商業(yè)電價在2018、2019年各降10%的基礎(chǔ)上，2020年再降5%。據(jù)統(tǒng)計，五大發(fā)電集團的入爐綜合標煤單價2021年達到了961元/噸，比2015年481元/噸提高了93%，而同期的平均上網(wǎng)電價不僅沒有增加，反而下降了0.8%。
上述政策確實一時刺激了經(jīng)濟增長，但造成電力與煤炭、油氣比價關(guān)系嚴重扭曲、能源供應鏈斷裂、煤電矛盾大爆發(fā)，對電力行業(yè)特別是煤電造成了不小的沖擊，也給去年的缺煤限電留下了嚴重的隱患，最終影響了經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定。因此，我們亟需從缺煤限電事件中總結(jié)經(jīng)驗教訓，遵循經(jīng)濟規(guī)律，校正方位再出發(fā)。
一是要貫徹系統(tǒng)原則，綜合平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展。制定規(guī)劃、出臺政策、推出方案，我們不能單打獨斗、顧此失彼，“政出多門、各管一攤”“管安全、管發(fā)展，不管經(jīng)營、不管盈虧”;既要從“風光水火儲”“源網(wǎng)荷儲用”一體化出發(fā)，也要從煤電上下游產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，更要從“煤電油氣運”“能源產(chǎn)供儲銷”出發(fā)進行前瞻性謀劃和整體布局，防止畸輕畸重、巨盈巨虧、缺煤限電、臨時應急、行政施壓現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)“保障用能、能源轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展”的有機統(tǒng)一。
二是要遵循經(jīng)濟規(guī)律，反映能源市場供需變化，建立公平有效的價格傳導機制。缺煤限電事件至少帶給我們一些啟示，從保障能源安全、國民經(jīng)濟發(fā)展的高度，遵循經(jīng)濟規(guī)律和電力運行規(guī)律，還原電力商品、電力企業(yè)屬性，發(fā)揮電價、補貼、信貸、稅收、投資回報率等經(jīng)濟杠桿作用，增強電力企業(yè)的投融資功能與可持續(xù)發(fā)展能力。特別要對前述“十三五”的一系列煤電政策進行重新評估，對煤電矛盾及其帶來的影響要有深刻的認識，對煤電關(guān)系的處理要符合煤、電市場的運行規(guī)律，對煤電聯(lián)動機制要在長期堅守中創(chuàng)新、完善，對新電改確定的“合理電價”目標要有理性回歸，讓能源企業(yè)與社會成員公平承擔國際通脹、能源轉(zhuǎn)型、電力保供應付出的代價。
近期推出的兩個重磅文件，正是對上述方面進行了校正、完善以及新的探索，以避免造成能源電力危機、經(jīng)濟社會系統(tǒng)性風險。
落實邊界條件，實現(xiàn)煤、電兩個市場對接，理順比價關(guān)系
近期303號文一出，一些媒體紛紛樂觀報道，“煤電頂牛”迎來破題良策，“煤電頂牛”有解了。如前所述，此文確實有利于緩解煤電矛盾，構(gòu)想了煤電“和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展”的理想場景，但由于煤、電市場特點不同，情勢復雜、變化快捷，實際落實困難不小。
煤炭市場“野性足”，有效管控煤價難
煤炭市場改革早、市場化程度高，是一個國內(nèi)、國際交融的市場，是一個煤、油、氣可以互相替代又互相影響的市場，也是一個易受氣候、環(huán)境、疫情、戰(zhàn)爭、供求關(guān)系、地緣政治、能源政策等多種因素影響、價格波動起伏明顯、政府不易管控的市場。
2016年開始，我國推進長協(xié)煤簽訂工作，執(zhí)行“基準價+浮動價”的定價機制，確定下水煤基準價為535元/噸，國家要求穩(wěn)定在500~570元/噸的綠色區(qū)間。但實際執(zhí)行的結(jié)果，綠色區(qū)間屢屢被突破，長協(xié)煤合同兌現(xiàn)率也不高。特別是去年煤炭市場出現(xiàn)了罕見的“煤超瘋”現(xiàn)象。無論是煤炭價格指數(shù)，還是燃煤電廠入爐綜合標煤單價，都創(chuàng)歷史新高。代表性的秦皇島5500大卡動力煤價猶如“脫韁的野馬”，一路飆升，沖高到2600元/噸;去年五大發(fā)電集團入爐綜合標煤單價高達961元，大漲50%。盡管隨著國家保供穩(wěn)價措施的落實，歲末年初煤價有所回落，但仍上了一個新臺階，且受到動蕩的國際環(huán)境和國內(nèi)煤炭需求影響，要把煤價控制在570~770元/噸區(qū)間內(nèi)合理浮動，難度可想而知。
電力市場平衡穩(wěn)定，有效傳導成本不易
電力市場基本上是一個多層次、多環(huán)節(jié)、交易復雜、影響廣泛的國內(nèi)市場，而且是一個正在改革、市場化程度并不高的新興市場。目前市場主體、市場規(guī)模、電價機制以及交易的規(guī)則、品種、方式、范圍都在發(fā)展變化，下一步將繼續(xù)深化市場化改革，健全多層次統(tǒng)一電力市場體系，完善中長期市場、現(xiàn)貨市場、輔助服務市場，探索建立容量市場，開展省內(nèi)交易、省間交易、跨區(qū)域交易以及綠電交易。
當然，電力市場也是一個供求總體平衡、國家嚴格管控、電價變化相對穩(wěn)定的市場。盡管我國取消了煤電聯(lián)動政策，推出煤電市場化價格機制，電價隨燃料成本和供求關(guān)系變化“能漲能跌”，但為了實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”，我國不會允許出現(xiàn)嚴重的電力短缺，也不會讓市場主體操控市場，像西方純市場經(jīng)濟國家一樣出現(xiàn)電價狂飆現(xiàn)象。國家對電價的上浮比例進行了20%的嚴格限制，對新能源要求“平價上網(wǎng)”。同時，一直保持居民、農(nóng)業(yè)、公益性事業(yè)用電價格穩(wěn)定。
2015年新電改以來，我國電力市場總體供需平衡甚至過剩，煤電的市場交易價格始終低于標桿電價，工商用戶一直分享電改紅利。2021年缺煤限電發(fā)生，在國家強力干預下電價才有所突破，允許電價上浮20%，但實際在各地落實起來很難，平均只傳導了16.6%，導致全國煤電企業(yè)虧損面超過80%、虧損額超過3000億元。與之形成鮮明對比的是，歐洲多國受天然氣價格上漲等因素影響，去年電價漲幅超過200%。
落實邊界條件，實現(xiàn)“基準對基準，區(qū)間對區(qū)間”
為理順煤電比價關(guān)系，實現(xiàn)煤電企業(yè)扭虧為盈，促進煤電產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要千方百計落實下列邊界條件。
煤炭行業(yè)。有序釋放煤炭先進產(chǎn)能，煤炭自給率超過90%，日產(chǎn)量穩(wěn)定在1200萬噸以上，煤炭市場供應保持總體寬松;秦皇島港5500大卡下水煤中長期交易基準價執(zhí)行675元/噸，控制在570~770元/噸區(qū)間內(nèi)合理浮動，晉、陜、蒙三個重點產(chǎn)區(qū)嚴格執(zhí)行出礦環(huán)節(jié)的價格區(qū)間。
電力行業(yè)。電力市場供需基本平衡，煤機利用小時大致穩(wěn)定在4300小時左右;煤電上網(wǎng)電價上下浮動比例不超過20%;電力中長期交易電量達到90%;視市場變化能靈活采購自產(chǎn)煤、進口煤、市場煤平抑煤價。
政府部門。保障煤炭產(chǎn)能合理充裕，建立政府可調(diào)度煤炭儲備;健全成本調(diào)查和價格監(jiān)測制度，規(guī)范煤炭價格指數(shù)編制發(fā)布行為;嚴禁對合理區(qū)間內(nèi)的煤、電價格進行不當干預;當煤價超出合理區(qū)間，動用儲備、增加產(chǎn)能、依法監(jiān)管，引導煤價回歸;加強煤、電中長期合同履約監(jiān)管，強化期現(xiàn)貨市場聯(lián)動監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管，及時查處價格違法違規(guī)行為。
煤電雙方。發(fā)電供熱用煤中長期合同100%全覆蓋。供需企業(yè)要每月線上報送合同履行情況，保證合同月度履約率不低于80%、季度和年度履約率不低于90%。
電力用戶。在電力中長期交易合同中明確上網(wǎng)電價與煤炭中長期交易價格掛鉤條款;接受煤電上網(wǎng)電價上下浮動不超過20%，高耗能企業(yè)不受此限。
可見，落實上述邊界條件涉及內(nèi)容多、變化快，而且主體不同、存在利益博弈，要實現(xiàn)煤、電市場有效對接難度很大。今年2、3月，由于能源保供、復工復產(chǎn)，國內(nèi)煤炭需求增加;再加俄烏戰(zhàn)爭影響，國際煤油氣價飆升，國內(nèi)煤價與國際煤價迅速出現(xiàn)“倒掛”，煤電企業(yè)不得不減少采購進口煤，轉(zhuǎn)向國內(nèi)北方港，導致下水煤供應緊張、煤價反彈。近日，秦皇島港5500大卡下水煤實際成交價已突破1700元/噸。二季度，隨著供熱季結(jié)束、水電出力增加以及長協(xié)煤合同簽訂工作的推進，煤價能否回落仍需觀察。據(jù)了解，今年煤電電價上浮20%總體進展基本順利，但也有7個省區(qū)還沒有完全落實，有的不上浮、有的打折扣，影響煤電減虧扭虧。
近年來，國內(nèi)各省煤電企業(yè)基準電價在0.3~0.45元/千瓦時，平均約為0.38元/千瓦時，這對應的是過去535元/噸下水煤基準價。今年初，國家根據(jù)煤價上了一個新平臺的實際情況，對煤炭基準價調(diào)增為675元/噸。為體現(xiàn)公平對等原則，消除煤電歷史虧損，應對不確定因素的影響，穩(wěn)固煤電企業(yè)收益，建議國家在適當時機，相應提高平均燃煤基準電價到0.45元/千瓦時，并與新能源定價機制解耦，電價上下浮動20%的比例仍不變，實現(xiàn)“基準對基準，區(qū)間對區(qū)間”，以充分發(fā)揮煤電兜底保供、系統(tǒng)調(diào)節(jié)、安全備用的作用。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年03期，陳宗法系中國能源研究會理事，陳堯明供職于國網(wǎng)浙江杭州市蕭山區(qū)供電有限公司
評論