規(guī)范開展電力中長期市場化交易 積極穩(wěn)妥推進電力市場建設
——國家能源局市場監(jiān)管司主要負責人就《電力中長期交易基本規(guī)則（暫行）》有關問題答記者問
中國電力報 中電新聞網(wǎng) 記者 陳學婧
2016年底，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《電力中長期交易基本規(guī)則（暫行）》（以下簡稱《基本規(guī)則》），規(guī)定了電力中長期交易的品種、周期、方式、價格機制、時序安排、執(zhí)行、計量結算及合同電量偏差處理、輔助服務等內容，建立了相對完整的電力中長期交易規(guī)則。近日，國家能源局綜合司印發(fā)了關于落實《基本規(guī)則》有關事項的通知。就有關方面關心的問題，記者采訪了國家能源局市場監(jiān)管司主要負責人。
問：為什么要制定《基本規(guī)則》？
答：深化電力體制改革、推進電力市場建設是黨中央、國務院作出的重大決策部署。《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）配套文件二《關于推進電力市場建設的實施意見》（發(fā)改經(jīng)體〔2015〕2752號）明確提出，我國電力市場建設目標是“逐步建立以中長期交易規(guī)避風險，以現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價格，交易品種齊全、功能完善的電力市場，在全國范圍內逐步形成競爭充分、開放有序、健康發(fā)展的市場體系”。 按照“總體設計、分步實施、由簡到繁、逐步完善”的電力市場建設基本思路，以及“鼓勵→規(guī)范→深化”的電力市場化交易實施步驟，在現(xiàn)階段現(xiàn)貨交易和中長期交易相結合的電力市場尚未建立的情況下，結合當前實際，《基本規(guī)則》旨在規(guī)范和整合目前全國各地開展的電力直接交易、跨省跨區(qū)交易、合同轉讓交易、輔助服務補償?shù)雀黝惤灰祝苿有纬奢^為完整的電力中長期交易體系，實現(xiàn)各類交易依法有序開展。
制定出臺《基本規(guī)則》，是按照“管住中間、放開兩頭”的電力改革基本思路，著力建立科學合理的多品種市場化交易機制，還原電能的商品屬性。
制定出臺《基本規(guī)則》，將電力中長期交易品種進行了通盤考慮和有機整合。市場主體可依規(guī)則參加全部交易，電力調度機構和電力交易機構在交易組織實施和交易結果執(zhí)行中的職責定位更加清晰和全面，最大限度減少自由裁量權，也有利于政府加強監(jiān)管，確保交易公平公正。
制定出臺《基本規(guī)則》，是國家對電力市場建設總體設計的工作要求。原電監(jiān)會時期出臺了大用戶直接交易、發(fā)電權交易、跨省跨區(qū)交易等一系列市場交易規(guī)則，結合本輪電力體制改革的新特點、新要求，有必要對相關規(guī)則進行整合、補充、完善，確保國家能源局在市場規(guī)則制定工作中不缺位?！痘疽?guī)則》吸收了原電監(jiān)會2005年10號令、11號令現(xiàn)行有效的成分，以及各地電力中長期交易經(jīng)驗及有效做法，防止市場無序、過度干預和過度競爭，確保電力市場建設和市場化交易“不跑偏、不走樣”。
通過《基本規(guī)則》規(guī)范各地交易規(guī)則的基本框架、基本原則和基本內容，維護電力交易主體的合法權益，促進電力市場交易統(tǒng)一、開放、競爭、有序，有利于打破省間市場壁壘，促進資源在更大范圍內優(yōu)化配置。
問：電力中長期交易的品種有哪些？
答：《基本規(guī)則》明確，目前電力中長期交易品種主要包括：電力直接交易、跨省跨區(qū)交易、合同電量轉讓交易、輔助服務補償交易等，鼓勵開展分時（如峰谷平或帶曲線）電量交易。每一個交易品種都可采用不同的交易方式（雙邊、集中、掛牌等）和交易周期（年、月），從而形成多品種、多方式、多周期的市場交易體系。
其中，跨省跨區(qū)交易必要條件是需跨發(fā)電調度控制區(qū)，即交易主體不在一個發(fā)電調度控制區(qū)范圍，不是以地理位置劃分是否屬于跨省跨區(qū)交易?！包c對網(wǎng)專線輸電的發(fā)電機組（含網(wǎng)對網(wǎng)專線輸電但明確配套發(fā)電機組的情況）視同為受電地區(qū)發(fā)電企業(yè)，不屬于跨省跨區(qū)交易，納入受電地區(qū)電力電量平衡，并按受電地區(qū)要求參與市場”的主要考慮是與規(guī)劃初衷保持一致，因為這類跨省跨區(qū)配套電源規(guī)劃已納入受電地區(qū)電源規(guī)劃，因此不應再視為“傳統(tǒng)的跨省跨區(qū)”單列一類，明確其市場交易將納入受電地區(qū)。
問:如何處理優(yōu)先發(fā)電和電力中長期交易的關系？
答：《基本規(guī)則》明確優(yōu)先發(fā)電是一種中長期交易。優(yōu)先發(fā)電一經(jīng)確定，即可視為一種政府授權合同，其作為中長期合同的本質與市場交易形成的中長期合同沒有區(qū)別，應遵守《基本規(guī)則》?！痘疽?guī)則》規(guī)定，將國家指令性計劃、政府間框架協(xié)議等優(yōu)先發(fā)電直接轉為中長期合同予以落實，實現(xiàn)了“計劃”與“市場”的并軌和全部中長期電量的規(guī)則統(tǒng)一。
國際上成熟的電力市場案例中，目前仍然存在一部分政府授權的優(yōu)先發(fā)電合同。由購售雙方按照政府明確的電量、電價簽訂差價合同，通過現(xiàn)貨市場出清，合同覆蓋電量執(zhí)行合同電價，合同偏差電量執(zhí)行現(xiàn)貨市場交易價格。優(yōu)先發(fā)電應逐步向這個方向過渡。
問：電力中長期交易的價格機制如何設計？《基本規(guī)則》能夠降低電價和用能成本嗎？
答：《基本規(guī)則》明確了電力中長期交易的成交價格由市場主體通過自主協(xié)商等市場化方式形成，任何第三方不得干預。計劃電量現(xiàn)階段可執(zhí)行政府定價，未來隨著電力市場化進程和政府定價的放開逐步采取市場化定價方式。
《基本規(guī)則》明確，已核定輸配電價的地區(qū)，電力直接交易按照核定的輸配電價執(zhí)行，降低中間環(huán)節(jié)成本，讓利終端用戶，釋放改革紅利。
《基本規(guī)則》的出臺重在建立科學、合理的市場化交易機制，在發(fā)售電兩側引入競爭，形成“多買多賣”交易格局，提高效率，由市場形成價格。按照正常的市場規(guī)律，在當前電力供需形勢下，電價自然會有一定程度降低。但我們也注意到，部分地方為了強行降低用電電價，指定降價幅度、交易電量和交易對象，不利于建立正常的市場價格傳導機制。《基本規(guī)則》旨在建立科學合理的市場化交易機制，電價漲還是降由市場主體根據(jù)電力供需形勢和成本變化等因素采用自主協(xié)商等市場化方式?jīng)Q定，“建機制”是《基本規(guī)則》出臺的目的。
問：《基本規(guī)則》如何保障國家能源發(fā)展政策的有效落實？
答：《基本規(guī)則》為保障國家能源發(fā)展政策的落實，圍繞促進清潔能源消納、調整能源結構的目標有針對性地進行了市場機制設計。
《基本規(guī)則》在交易組織時序上作了統(tǒng)籌安排，規(guī)定年度交易按以下順序開展：首先，確定跨省跨區(qū)優(yōu)先發(fā)電。為落實國家能源發(fā)展政策，確保清潔能源送出，跨省跨區(qū)送受電中的國家計劃、地方政府協(xié)議送電量優(yōu)先發(fā)電，并推動該部分電量逐步市場化。其次，確定省內優(yōu)先發(fā)電（燃煤除外）。各地可結合當?shù)貙嶋H情況，優(yōu)先安排規(guī)劃內的風電、太陽能等可再生能源保障性收購小時，以及可再生能源調峰機組優(yōu)先發(fā)電，再按照中發(fā)〔2015〕9號文配套文件四《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》（發(fā)改經(jīng)體〔2015〕2752號）中明確的二類優(yōu)先發(fā)電順序合理安排。再次，開展年度雙邊、集中競價交易。明確先雙邊、后競價，如果年度雙邊交易已滿足全部年度交易需求，可不開展集中競價交易。最后，確定燃煤發(fā)電企業(yè)基數(shù)電量。只有當不參與市場用戶購電需求大于上述優(yōu)先發(fā)電和年度交易結果之和時，才存在基數(shù)電量。同時，明確燃煤發(fā)電企業(yè)基數(shù)電量應按照國家發(fā)展改革委、國家能源局確定的比例逐年縮減，直至完全取消。
這一順序體現(xiàn)了國家推進能源體制革命、調整能源結構、構建清潔低碳高效能源體系的精神，從市場機制總體設計上做到有保有壓，保障清潔能源消納，充分尊重市場主體自主意愿，再安排一部分燃煤基數(shù)電量，做到發(fā)電計劃有序放開。
問：《基本規(guī)則》為什么確定了四種偏差處理方式但主推“預掛牌月平衡偏差方式”？
答：這是《基本規(guī)則》的一大創(chuàng)新。《基本規(guī)則》要求參與電力交易的用戶全部電量均應通過市場購買，電力系統(tǒng)總的發(fā)用雙方功率在物理上一定是實時平衡的，當任一方任一主體出現(xiàn)偏差時，電力系統(tǒng)偏差就產(chǎn)生了，需要進行調整以滿足實時平衡要求，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。復雜的是，引起偏差的原因極有可能是發(fā)用雙方多個主體同時作用的結果，解決問題的最好、也是最簡單的方式就是開展電力實時（平衡）市場，這也是國際上通行的做法。目前在電力現(xiàn)貨市場平衡機制尚未建立的情況下，隨著市場交易量的放大，偏差電量也將會越來越大，處理不好會引發(fā)市場主體之間的矛盾，這也是《基本規(guī)則》設計偏差處理方式首先要考慮的問題。
《基本規(guī)則》明確中長期合同偏差主要通過在發(fā)電側采用預掛牌月平衡偏差方式進行處理，優(yōu)先發(fā)電、基數(shù)電量合同優(yōu)先結算。這從根本上改變了以前“計劃電量兜底”的模式，即優(yōu)先保障市場交易電量，通過計劃電量滾動調整消除偏差；建立了“市場調整偏差電量”的概念，也就是要讓“市場電”在電力市場中發(fā)揮應有作用，無論什么偏差，最終通過市場化方式處理，更能體現(xiàn)市場主體意愿。同時，發(fā)電企業(yè)每月報價較每日報價工作量少，在市場起步階段給予市場主體逐漸適應的過程。
《基本規(guī)則》也充分考慮了各地發(fā)電計劃放開進程以及電源負荷結構不同等特點，以及原有的偏差電量處理習慣，調度方式及相應技術支持系統(tǒng)調整需要一定時間，除預掛牌方式外，不鼓勵但允許各地在計劃放開較小（例如小于10%）情況下沿用等比例調整和滾動調整方式。
問：《基本規(guī)則》為什么鼓勵帶電力曲線交易？
答：功率曲線是改革現(xiàn)階段計劃電量分配制度的“門檻”。有了功率曲線，就可以確定發(fā)用雙方實時的偏差責任，通過購買平衡服務或收取再調度費的方式滿足實時平衡，逐步啟動電力現(xiàn)貨市場建設。因此，《基本規(guī)則》鼓勵開展帶電力曲線的嘗試，如“鼓勵按峰、平、谷段電量（或按標準負荷曲線進行集中競價）”，“采用發(fā)用電調度曲線一致方式執(zhí)行合同的電力用戶，不再執(zhí)行峰谷電價，按直接交易電價結算”，“發(fā)電企業(yè)全部合同約定了交易曲線的，按合同約定曲線形成次日發(fā)電計劃”，“電力直接交易雙方發(fā)用電曲線一致的，對應電量不分攤調峰輔助服務補償費用”等規(guī)定。
問：市場主體可通過哪些手段降低違約風險？
答：《基本規(guī)則》為市場主體提供了年度、月度、3日（合同轉讓）三個避險的時間機會，可采取合同轉讓、互保協(xié)議、次月分解計劃調整三種手段進行調整。
《基本規(guī)則》提出的合同轉讓交易，不僅包括傳統(tǒng)的發(fā)電合同交易，還包括市場主體之間的“用電合同交易”，合同轉讓交易原則上應早于合同執(zhí)行3日之前完成，即只要提前三天以上判斷出無法完全履行合同(全部或部分)，即可通過合同轉讓方式規(guī)避違約風險。
《基本規(guī)則》允許發(fā)電企業(yè)之間以及電力用戶之間簽訂電量互保協(xié)議，一方因特殊原因無法履行合同電量時，經(jīng)電力調度機構安全校核通過后，由另一方代發(fā)（代用）部分或全部電量，從而促進市場主體間合作避險，也可推動售電公司作為整合用戶和發(fā)電企業(yè)的平臺，充分引導、培育市場主體的市場意識，從而激活整個市場。
當然，市場風險是客觀存在的，違約也要承擔責任，通過一些約束性條款倒逼各類市場主體增強市場意識、發(fā)展新技術、提高負荷預測精度，從而提高整個電網(wǎng)運行的安全性是必要的，也是符合電力市場經(jīng)濟規(guī)律的。
問：為什么《基本規(guī)則》有效期定為三年？
答：電力中長期交易雖是電力市場建設的重要內容，但現(xiàn)貨交易是科學、完備的電力市場中不可或缺的關鍵組成部分。電力現(xiàn)貨交易對軟硬件支撐能力和市場主體專業(yè)技術素質要求較高，涉及電力市場技術支持系統(tǒng)開發(fā)建設、具備分時計量功能的自動化抄表系統(tǒng)改造和計量管理、電力系統(tǒng)調度運行管理方式變革等多方面工作，需要2-3年的準備時間。先行出臺《基本規(guī)則》并暫定有效期三年，是為將來及時調整規(guī)則，建立電力中長期交易與現(xiàn)貨交易相結合的電力市場機制做準備。同時也體現(xiàn)了國家發(fā)展改革委、國家能源局有序推進電力市場建設的路徑安排，即：現(xiàn)階段先鼓勵和規(guī)范電力中長期交易，以此培育市場意識，建立公平、合理、自主的市場環(huán)境，并積極研究準備開展電力現(xiàn)貨交易；今后將在總結市場運行經(jīng)驗的基礎上，探索開展電力現(xiàn)貨交易和與之配合的電力中長期交易模式，逐步形成“中長期交易穩(wěn)定市場預期、規(guī)避市場風險，現(xiàn)貨交易發(fā)現(xiàn)市場價格、保障實時平衡”的電力市場新機制。
問：一些地區(qū)先行出臺的交易規(guī)則與《基本規(guī)則》不一致的怎么辦？為推動《基本規(guī)則》落地，下一步擬開展哪些工作？
答：《基本規(guī)則》出臺前，一些地區(qū)先行出臺了交易規(guī)則，進行積極探索，但部分條款與《基本規(guī)則》精神不盡相符。下一步，我局擬開展以下工作推動《基本規(guī)則》盡快落地。
一是加強宣貫工作。要求國家能源局各派出能源監(jiān)管機構將《基本規(guī)則》轉發(fā)至各市（區(qū)、縣）能源主管部門、有關電力企業(yè)、各主要電力用戶、有關電力交易機構，使市場主體盡快熟悉《基本規(guī)則》的具體內容。同時，要求國家能源局各派出能源監(jiān)管機構結合當?shù)貙嶋H，采取專題研討、培訓會等多種形式深入宣貫《基本規(guī)則》，推動地方政府有關部門及市場主體領會文件要求。
二是抓緊制修訂各地中長期交易規(guī)則（細則）。要求國家能源局各派出能源監(jiān)管機構盡快組織開展轄區(qū)內電力中長期交易規(guī)則（細則）制修訂工作。未制定規(guī)則（細則）的地區(qū)依據(jù)《基本規(guī)則》抓緊制定，已制定規(guī)則（細則）的地區(qū)依據(jù)《基本規(guī)則》進行修改完善。在制修訂工作中，要充分征求并聽取地方政府有關部門、有關電力企業(yè)、各主要電力用戶的意見建議。制修訂工作完成后，將細則報國家發(fā)展改革委、國家能源局備案。
三是抓緊建設技術支持系統(tǒng)和開展人員培訓。要求國家能源局各派出能源監(jiān)管機構在細則制修訂工作完成并報備后，抓緊組織電力交易機構和電力調度機構建設或完善技術支持系統(tǒng)，做好相關人員培訓，具備條件后及時組織規(guī)范開展電力中長期交易。
四是防范市場風險，確保電力安全。各地要以確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行為前提開展電力中長期交易，做好市場風險防范。電力調度機構要切實履行交易安全校核責任，認真落實交易計劃，保障實時平衡和系統(tǒng)安全；電力交易機構要提前研判，防范市場風險；發(fā)電企業(yè)、電力用戶要嚴格執(zhí)行調度指令，不得因參與電力中長期交易影響電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。
五是各地要在電力中長期交易規(guī)則（細則）制修訂工作中堅持發(fā)揮市場的作用。注重在《基本規(guī)則》基礎上深化、細化，盡可能減少或避免各方自由裁量空間，充分發(fā)揮市場機制的作用。特別是注意糾正與《基本規(guī)則》不符的作法。國家能源局派出能源監(jiān)管機構要發(fā)揮職能作用，確保《基本規(guī)則》落到實處。對于嚴重偏離《基本規(guī)則》要求的，將按規(guī)定暫停該地區(qū)電力中長期交易，待整改完畢后再行推進。
