未來一個時期，我國將繼續(xù)大力推動綠色發(fā)展、清潔轉(zhuǎn)型，可再生能源將持續(xù)增長，高碳化石能源將大幅減少。昔日“一煤獨大，獨步天下”的煤電，時下面臨前所未有的困惑尷局———發(fā)展前景不明，社會爭議很大；政策導向利好不多利空多，市場系統(tǒng)性風險增加；出現(xiàn)整體性虧損、行業(yè)性困難，一些企業(yè)面臨被ST、退市、兼并、關停、破產(chǎn)等風險。
這不僅關系到煤炭、電力兩個上下游行業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性及煤電在現(xiàn)代能源體系中如何被賦予新的定位，也關系到我國能源革命的成敗、能源消費的民生幸福。因此，如何破解我國煤電困局，在市場競爭中求生存、謀發(fā)展，越來越成為業(yè)內(nèi)外人士普遍思考、苦苦探索的一個重大而又急迫的問題。個人認為，只有綜合施策，久久為功，才能贏得未來。
認清形勢 找準定位
清潔低碳是未來能源的發(fā)展方向，能源清潔轉(zhuǎn)型是國際化的大趨勢。近年來，歐盟正著力進入“可再生能源時代”。如德國頒布可再生能源法，棄煤、棄核，全力發(fā)展風光電，并推行全電氣化戰(zhàn)略。即使是提出“振興煤炭工業(yè)”、廢除奧巴馬《清潔電力計劃》、退出《巴黎協(xié)定》的美國又如何呢？實際出乎意料。2000~2017年，美國能源消費結構中的煤炭消費由24.6%下降14.3%；2019年4月，可再生能源裝機、發(fā)電量雙雙超越煤電，并宣布進入“能源新時代”，強調(diào)“創(chuàng)新”與“化石能源利用”，內(nèi)容是穩(wěn)油、增氣、減煤、穩(wěn)核、大力發(fā)展可再生能源。
2018年，我國青海省成功實現(xiàn)“綠電9日”———全清潔能源連續(xù)供電；一線城市已基本關停煤電機組，實現(xiàn)“氣化”。今后我國將繼續(xù)加快綠色發(fā)展步伐，形成水、核、風、光、氣、氫能、生物質(zhì)等并舉的“清潔大家族”，清潔裝機占比會大幅提升，意味著煤電生存空間將持續(xù)縮減。同時，為根本解決“三棄”問題，需要通過煤電升級改造、建設調(diào)峰電源、發(fā)展儲能技術、加強需求側(cè)管理等，提高電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力。當然，由于我國富煤缺油少氣、電源結構現(xiàn)狀及煤電的經(jīng)濟穩(wěn)定特性，未來煤電仍有一定的發(fā)展空間，并在一個較長時期內(nèi)不可或缺。
對此，我們必須清醒認識，科學預判，把“構建清潔低碳、安全高效的能源體系”作為歷史使命與責任擔當。我國煤電的戰(zhàn)略定位，將逐步由“主體電源、基礎地位、支撐作用”轉(zhuǎn)向“基荷電源與調(diào)節(jié)電源并重”，為全額消納清潔能源調(diào)峰、保障電力安全供應兜底；清潔可再生能源將成為電量供應主體；分布式能源、微電網(wǎng)、多能互補等將成為重要的新型供能方式。
以退為進 主動減量
2007年以來，煤電積極“上大壓小”1億千瓦，“十三五”又淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦，停緩建1.5億千瓦，共計2.7億千瓦。但煤電仍然存在存量巨大、占比過高、設備閑置、經(jīng)營困難等問題。為此，要采取以下措施：— ——深化供給側(cè)改革，主動減去“無效供給”。一方面要繼續(xù)落實“十三五”國家和地方政府有關化解煤電過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能的政策，對不合要求的30萬千瓦以下煤電機組實施“強制關?！?；另一方面，發(fā)電行業(yè)要抓住機遇，利用關停補償政策，對一些超齡服役、扭虧無望、能耗環(huán)保安全不達標、又無力投入改造的老小機組，或者未予核準、證照不全的違規(guī)煤電機組，因地制宜實施“主動關?！?，以提高設備利用效率，促進新能源的消納與火電行業(yè)的整裝，并實現(xiàn)電力市場由過剩到平衡的轉(zhuǎn)變。
———遵循市場規(guī)律，慎“鋪新攤子”，實現(xiàn)電力市場供需的再平衡?！笆濉逼陂g，國家禁止京津冀、長三角、珠三角及紅橙色預警省域新建煤電，全國停緩建煤電1.5億千瓦。目前，千萬不能因為“十三五”用電量實際增長好于預期，煤電利用小時略有回升，又盲目上新項目。對目前我國4200左右的煤電利用小時，不能簡單對標美國認為是合理的、現(xiàn)實的。中美國情不同、發(fā)展階段不同、體制機制不同，美國是發(fā)達國家，依靠油氣，市場機制，電價科學。我國通過推進供給側(cè)改革，努力恢復到4800~5500小時，這既符合國情、符合歷史、符合實際，同時有利于減少設備閑置、投資浪費，有利于煤電企業(yè)降低能耗、扭虧增盈、可持續(xù)發(fā)展，有利于保障煤電的經(jīng)濟性，以支撐我國較低的電價水平。
升級改造，激活存量
面對分布在全國各地的超過10億千瓦的巨量煤電機組，到底應該怎么辦？一句話，根據(jù)不同的營商環(huán)境，在淘汰關停的基礎上，區(qū)別對待，通過不同的升級改造（超低排放改造、節(jié)能改造、靈活性改造等），優(yōu)化技術經(jīng)濟指標，實現(xiàn)“兩低一高”的（低排放、低能耗、高效率）能源供給水平，增強“冷熱電氣水”多能聯(lián)供的綜合能源服務能力，增強調(diào)頻、調(diào)峰、調(diào)壓等輔助服務能力，增強電力市場的競爭能力。
事實上，2017年7月，16部委《關于推進供給側(cè)結構性改革，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風險的意見》（1404號文)就對煤機升級改造進行了系統(tǒng)的部署，要求在“十三五”期間，實現(xiàn)以下目標：超低排放改造4.2億千瓦；節(jié)能改造3.4億千瓦；靈活性改造2.2億千瓦。目前，已經(jīng)取得顯著成效。截至2018年底，已完成超低排放改造8.1億千瓦，占全國煤機比重的80%。“三北”地區(qū)完成煤電靈活性改造超過4000萬千瓦，其中2380萬（約60%）在東北。東北有償調(diào)峰輔助服務費用27.8億元，平均價格0.525元，高于當?shù)厝济簶藯U電價。實踐證明，靈活性改造技術成熟，每千瓦改造費用120~400元，參與調(diào)峰服務好于儲能、氣電、抽水蓄能，是煤電的現(xiàn)實選項之一，也有利于新能源的消納。因此，煤電企業(yè)要突破單一發(fā)電業(yè)務的束縛與風險，以戰(zhàn)略高度進入熱電聯(lián)產(chǎn)、配電售電、儲能節(jié)能、調(diào)頻調(diào)峰、冷熱電氣水供應等領域，實現(xiàn)熱力源網(wǎng)一體、發(fā)配售一體、多能聯(lián)供與輔助服務并舉，培育新的效益增長點。
峰值管理 嚴控增量
制定電力規(guī)劃、謀劃未來發(fā)展，要與時俱進，改變過去電力短缺時期的慣性思維和發(fā)展通病，根據(jù)經(jīng)濟新常態(tài)特點以及電力供需的變化，實現(xiàn)變革與創(chuàng)新。
引入峰值管理，防止出現(xiàn)大規(guī)劃。回顧“十三五”電力規(guī)劃，其中最大的一個亮點，是提出了煤電裝機到2020年控制在“11億千瓦內(nèi)、占比降至55%”的目標，并有一系列保障措施。如果沒有這個“天花板”，盲目發(fā)展，到2020年煤電絕不是11億千瓦，而是12.5億千瓦，甚至更多，煤電的日子會更加“窘迫”。據(jù)預測，2030年能源需求主要依靠清潔能源，煤電13億千瓦將達到峰值；2050年煤電裝機將降到6億千瓦，建成現(xiàn)代能源體系。因此，國家編制未來電力中長期規(guī)劃時，要強化煤電峰值管理，既要考慮保供，又要應對產(chǎn)能過剩，考慮電力市場平衡。
摒棄規(guī)模擴張，發(fā)展要有新概念。今后，發(fā)電企業(yè)面對市場競爭、優(yōu)勝劣汰，首先要改變過去“規(guī)模思維”和“投資饑渴癥”的任性發(fā)展方式，依托規(guī)劃，市場導向，價值思維，用戶為王，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；其次，要聚焦電力主業(yè)，鞏固煤電一體、熱電聯(lián)產(chǎn)、產(chǎn)融結合、路港配套等傳統(tǒng)優(yōu)勢；第三，要抓住電力市場化改革、能源生態(tài)重塑、產(chǎn)業(yè)跨界融合機遇，推進戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、結構調(diào)整、優(yōu)化布局，著力“綠”色發(fā)展、向“下”延伸、對“外”拓展、介入“新”業(yè)態(tài)，并系統(tǒng)優(yōu)化發(fā)展格局，實現(xiàn)縱向“源—網(wǎng)—荷—儲—用”，橫向多能互補、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、區(qū)域平衡。
市場競爭 政策配套
令人欣慰的是，在電力行業(yè)內(nèi)部，越來越達成以下“四大共識”：清潔低碳是未來能源的發(fā)展方向，能源清潔轉(zhuǎn)型是國際化的大趨勢；隨著經(jīng)濟減速、結構優(yōu)化以及技術進步、節(jié)能減排，未來能源（電力）消費增速減緩是必然的趨勢；電力產(chǎn)能普遍過剩是發(fā)電行業(yè)的風險源，也是改善營商環(huán)境的重中之重；隨著新電改的推進和發(fā)用電計劃的大幅放開，全面競價時代很快就要到來。
煤電作為傳統(tǒng)化石能源，全面參與市場競爭責無旁貸，“優(yōu)勝劣汰”也是市場化電改推進的必然結果。但由于市場過剩、煤電矛盾、安全環(huán)保、能源轉(zhuǎn)型、政策空檔等多重因素沖擊，煤電出現(xiàn)了整體虧損，一些嚴重區(qū)域引發(fā)“破產(chǎn)潮”。今后如何增強競爭力，保障煤電“適者生存”，必須引起高度重視。一方面，煤電企業(yè)要繼續(xù)內(nèi)強管理，外拓市場，科技進步，資本運作，圍繞“三電四煤”，優(yōu)化指標，降本增效，目前已在實踐中摸索出許多成功的經(jīng)驗與做法；另一方面，需要國家有關部門及地方政府根據(jù)煤電新的戰(zhàn)略定位，針對市場化改革過渡期，調(diào)整、完善舊的政策，出臺新的有效政策。
例如：保留環(huán)保電價并執(zhí)行到位，探索兩部制電價，長遠形成市場定價機制；允許虧損省區(qū)重啟煤電聯(lián)動政策，加大減稅降費力度，減少地方對煤電市場交易定向限制和價格干預；簽訂電煤中長期合同，實行“基礎價+浮動價”定價機制；鼓勵煤電聯(lián)營、能源企業(yè)跨行業(yè)重組，構建煤電產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈；繼續(xù)推進供給側(cè)改革，嚴控煤電發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能；鼓勵煤電參與調(diào)峰、備用、調(diào)壓，建立輔助服務交易運行機制；關停企業(yè)繼續(xù)執(zhí)行電量補償政策，開展發(fā)電權交易，探索建立容量市場；各省區(qū)出臺“以水補火”“煤電互保”等差異化政策等等。
（作者系中國華電集團有限公司副總法律顧問）
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