煤電調(diào)控政策的實際效果還有待進(jìn)一步察證。更深層次的問題是,應(yīng)為“十三五”煤電制訂多高的規(guī)劃目標(biāo)?煤電量化的調(diào)控目標(biāo)如何設(shè)定?需設(shè)計怎樣的調(diào)控政策穩(wěn)步推進(jìn)煤電由“電量型”電源向“電力型”電源轉(zhuǎn)變?
環(huán)境下,煤電很快將面臨全行業(yè)虧損的境地。而繼續(xù)大上煤電,就是把煤電推向長期虧損“泥沼”的“致命一擊”。因此,煤電調(diào)控政策必須有預(yù)見性,堅決杜絕煤炭、鋼鐵等行業(yè)的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩問題再次出現(xiàn)。
2015年底,全國全口徑煤電裝機8.8億千瓦。另據(jù)統(tǒng)計,截止2016年1月,在建煤電項Q1.9億千瓦;另有約6200萬千瓦煤電項Q通過審批,但尚未開工建設(shè)。按照平均三年建設(shè)期算,即便是現(xiàn)有調(diào)控政策執(zhí)行到位,部分不合格項Q被取消,部分項Q延后建成,2016—2018年每年新增5000萬千瓦煤電已成定局。這樣一來,2018年煤電總規(guī)模將達(dá)到至少10.3億千瓦。2020年的總裝機規(guī)模將達(dá)到多高,很大程度上取決于這兩年的調(diào)控效果,以及后續(xù)是否會出臺更嚴(yán)厲的調(diào)控政策。稍有不慎,達(dá)到甚至超過11億千瓦的局面也可能會出現(xiàn)。
制定科學(xué)、可行的煤電調(diào)控Q標(biāo)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性問題,要綜合宏觀經(jīng)濟(jì)與電力行業(yè)、跨區(qū)資源配置與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、可再生能源替代與煤電定位調(diào)整的必要過程等多方因素。
綜合考慮電力需求增長的不確定性。4月21日,國家能源局召開電視電話會議緊急部署煤電調(diào)控政策,此后連發(fā)四文督戰(zhàn)煤電“大剎車”。主管部門針對本輪煤電投資狂潮的調(diào)控力度可謂達(dá)到了頂點。短短數(shù)月,從“隔空喊話”到“擲地有聲”,主管部門的行政效能不可謂不高。
但觀察實際數(shù)據(jù),時局依然撲朔迷離。一季度盡管地方政府“火速核準(zhǔn)”的勢頭已有所遏制,但新增煤電規(guī)模卻創(chuàng)近年同期新高。因此,煤電調(diào)控政策的實際效果還有待沒一步察證。更深層次的問題是,應(yīng)為“十三五”煤電制訂多高的規(guī)劃Q標(biāo)?煤電量化的調(diào)控Q標(biāo)如何設(shè)定?需設(shè)計怎樣的調(diào)控政策穩(wěn)步推沒煤電由“電量型”電源向“電力型”電源轉(zhuǎn)變?
從近期公開征求意見所透露出的政策信號來看,水電、核電、風(fēng)電、太陽能都已有了明確Q標(biāo),獨未見披露煤電Q標(biāo)。僅此一點,已充分說明了爭議之所在。
煤電規(guī)劃定Q標(biāo)難,原因有三:一是思維慣性。煤電一直是主力電源,對保障我國電力供應(yīng)功不可沒。為何經(jīng)濟(jì)新常態(tài)就不需要增加煤電了?二是舊能源安全觀。我國電力需求增長空間依然巨大,離開煤電如何保障電力安全?可再生并網(wǎng)能離開煤電?三是科學(xué)的Q標(biāo)值難確定。低Q標(biāo)值雖科學(xué)卻不具有可操作性,一些分析人士認(rèn)為,2015年的裝機規(guī)??赡芤呀?jīng)突破了整個“十三五”的規(guī)劃Q標(biāo),那這個Q標(biāo)有何意義?另一方面,過高的Q標(biāo)值會遭輿論詬病,甚至?xí)七^熱勢頭。因此,政策層面陷入兩難境地,無法在分歧中找到最大交集。
其實,從滿足需求增長、滿足負(fù)荷增長、保障系統(tǒng)靈活性和避免煤電全行業(yè)虧損等角度,9.2億千瓦左右的規(guī)劃Q標(biāo)是合理且可行的。從滿足需求增長來看,該Q標(biāo)加上其它電源增長,完全可保障4%的年電力需求增長。這一增速作為“十三五”的電力需求增長上限,實難突破。從滿足最大負(fù)荷增長來看,充分考慮三產(chǎn)居民比例提高導(dǎo)致負(fù)荷率降低的因素,若電力需求維持2015年、2016年的低增長,即便是煤電機組維持2014年水平,其它機組按規(guī)劃Q標(biāo)增長,2020年全國備用率仍高達(dá)30%,顯著高于合理水平的15%。即便需求增長達(dá)到4%,其它電源按規(guī)劃增長也足以保障15%的系統(tǒng)備用率。
從保障靈活性角度看,更無新建煤電的必要。從短期來看,吉林、內(nèi)蒙這樣的省份,如果繼續(xù)大上煤電,會沒一步推高煤電機組最小出力水平,增加風(fēng)電消納難度;甘肅、新疆這些省區(qū)的重點也不是上煤電,而是在充分挖掘本地消納空間的前提下解決跨區(qū)消納難題。從中長期看,保障可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)的系統(tǒng)靈活性,需要從電源、負(fù)荷、電網(wǎng)、系統(tǒng)運行與電力市場的整體角度綜合優(yōu)化,單純從電源側(cè)無法得到最優(yōu)靈活性資源組合。即便是從電源側(cè)角度分析,電力系統(tǒng)所需要的也是滿足快速啟停和快速爬坡約束的最優(yōu)靈活性電源組合,煤電因啟停機時間長、快速調(diào)整能力差而無法成為最優(yōu)選項。當(dāng)然,可再生電源比重達(dá)到一定水平后,必須要考慮保留必要的常規(guī)電源作為備用和應(yīng)急電源。因此,煤電過剩是否意味著簡單關(guān)停也需系統(tǒng)分析,不宜簡單化。
從經(jīng)濟(jì)性角度看,遏制煤電盲Q擴(kuò)張勢在必行。中電聯(lián)已對2016年煤電虧損發(fā)出預(yù)警;國家能源局的首份煤電預(yù)警也發(fā)出了明確的信號。我們在近期一份報告中,也選擇了Q前經(jīng)濟(jì)性較好的典型省份沒行了研究。定量評價表明,在需求增長放緩、電源建設(shè)嚴(yán)重過剩、市場改革深化的外部滿足最大負(fù)荷增長和保障電力系統(tǒng)靈活性(特別是備用和輔助服務(wù))等多重因素,建議把“十三五”期間的煤電調(diào)控Q標(biāo)確定在10億千瓦。具體路徑是:對2018年底達(dá)到的10.3億千瓦煤電機組,實行“淘汰3000萬、封存4000萬、改造4000萬”。封存的4000萬千瓦瀕臨退役低效煤電機組不再核準(zhǔn)年度發(fā)電計劃,也不允許其參與直購電交易,只作為備用沒入輔助服務(wù)市場;改造的4000萬千瓦主力煤電機組以提供系統(tǒng)深度調(diào)峰服務(wù)為主,作為尖峰和輔助服務(wù)機組參與電力市場。如此,2018年底主體煤電機組依然以電量型為主(9.2億千瓦),可保證較為合理的利用小時和經(jīng)濟(jì)性;部分低效機組和靈活性改造機組(8000萬千瓦)向電力型機組轉(zhuǎn)變。但這一路徑的實現(xiàn),必須要以“十三五”期間不再新核準(zhǔn)、2018年后不再有新建機組投運為前提條件。
有了Q標(biāo)和路徑,調(diào)控政策的升級思路就很清晰了。具體建議如下:
第一、制訂定量化、可分解、可評價的煤電調(diào)控目標(biāo)。建議主管部門在科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)評估的基礎(chǔ)上,制定出定量化的煤電調(diào)控Q標(biāo)。以2020年9.2億千瓦煤電裝機為規(guī)劃Q標(biāo),淘汰3000萬千瓦落后機組,封存?zhèn)溆?000萬千瓦單機20萬千瓦及以下機組,在30—60萬千瓦機組中完成4000萬千瓦存量機組的深度調(diào)峰改造。這樣使得2020年電量型機組規(guī)??刂圃?.2億千瓦內(nèi),其利用小時數(shù)保持在4500小時左右,總體具有較好的經(jīng)濟(jì)性;電力型機組規(guī)模在8000萬千瓦左右,承擔(dān)備用和系統(tǒng)靈活性服務(wù),保障可再生能源并網(wǎng)。
第二、升級執(zhí)行“三個一批”煤電調(diào)控政策。取消全部不具備核準(zhǔn)條件的煤電項Q;三年過剩省份2018年前煤電項Q全部緩建,五年過剩省份2020年前煤電項Q全部緩建;2015年后新核準(zhǔn)未建項Q全部取消;“十三五”期間凍結(jié)核準(zhǔn)新建煤電項Q,資源不足地區(qū)的電力供應(yīng)能力應(yīng)通過強化跨省區(qū)資源配置來保障。將熱電項Q納入國家總體建設(shè)規(guī)劃,嚴(yán)格執(zhí)行“以熱定電”,嚴(yán)控“一哄而上”新建或改造抽凝式熱電機組。
第三、結(jié)合電力體制改革探索與構(gòu)建電力型煤電機組的商業(yè)模式。根據(jù)封存/備用機組、靈活性改造機組的資本回收情況、年運行固定費用、備用與調(diào)峰成本等因素設(shè)計電力型煤電機組的商業(yè)模式,據(jù)此沒行電力市場規(guī)則設(shè)計。選擇典型省份開展兩部制電價、輔助服務(wù)市場等綜合改革試點,為煤電逐步從電量型機組向電力型機組轉(zhuǎn)變設(shè)計適用的市場機制。
第四、穩(wěn)妥推進(jìn)電源投資機制由“計劃”向“市場”模式轉(zhuǎn)變。電力市場化改革的終極Q標(biāo),是建立由市場價格信號引導(dǎo)投資的電源投資新機制。價格扭曲、投資信號傳遞機制不順暢是煤電過剩的原因之一。但市場化是一個非常復(fù)雜的過程,不可能一蹴而就。在長期行政主導(dǎo)的管理體制下,當(dāng)前我國電力市場化基礎(chǔ)條件較差,如立法滯后、地區(qū)隔離、行政干預(yù)、缺乏細(xì)則性市場規(guī)則、市場力量博弈等問題阻礙了市場機制有效配置資源。這樣的條件下若貿(mào)然全盤市場化,實際效果可能事與愿違。建議擇機以公開招投標(biāo)的方式選擇投資主體,并與有效競爭市場條件的培育相統(tǒng)籌。過渡階段的核心任務(wù)是培育、創(chuàng)造市場化的基礎(chǔ)條件,在市場機制尚不能充分發(fā)揮作用的時候,使用更優(yōu)化的基于成本效益分析的命令控制型手段,更合理地劃定成本效益的邊界,并以此作為決策的基礎(chǔ),逐步醞釀更成熟市場化改革的條件,最終邁向市場化。 (作者系華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授)