近期，國家能源局下發(fā)《關于開展風電平價上網(wǎng)示范工作的通知》，要求“各地結合本地區(qū)風能資源條件和風電產(chǎn)業(yè)新技術應用條件，組織各風電開發(fā)企業(yè)申報風電平價上網(wǎng)示范項目”，“示范項目的上網(wǎng)電價按當?shù)孛弘姌藯U上網(wǎng)電價執(zhí)行”，電網(wǎng)企業(yè)“確保風電平價上網(wǎng)示范項目不限電”。筆者認為，在當前，我國推出風電平價上網(wǎng)示范工作時機尚不成熟。
平價上網(wǎng)的概念是風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，研究風電等新能源產(chǎn)業(yè)電價補貼政策時提出的概念，當時提出對風電等新能源產(chǎn)業(yè)給予電價補貼，其目標是推動新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，最終實現(xiàn)平價上網(wǎng)，取消補貼。平價上網(wǎng)實質(zhì)并不是風電等新能源的發(fā)電成本與常規(guī)火電發(fā)電成本相當，也不是基于我國火電標桿電價的風電上網(wǎng)電價與火電同價，而是風電等新能源發(fā)電與常規(guī)電源發(fā)電可采用相同的電價政策和電價機制，零補貼上網(wǎng)。在成熟的電力市場國家，平價上網(wǎng)就是新能源按照電力市場規(guī)則與其他電源無差別競價上網(wǎng)，同時承擔類似于常規(guī)電源的電力系統(tǒng)平衡義務。
當前中國風電發(fā)展形勢和面臨的外部環(huán)境
我國風電發(fā)展取得了巨大成就，特別是“十二五”期間，全國風電裝機規(guī)?？焖僭鲩L，從2012年開始，我國已連續(xù)5年成為全球風電第一大國，截至2016年底，并網(wǎng)風電裝機規(guī)模達到1.28億千瓦，占全球風電裝機總量的35%，發(fā)電量超過2400億千瓦時，超過美國居世界第一。我國風電產(chǎn)業(yè)已進入規(guī)模化發(fā)展、開始實現(xiàn)增量替代的新的發(fā)展階段。但與此同時，我國風電發(fā)展中也面臨消納困難，以及補貼過高但無法及時到位的窘境，實現(xiàn)風電更大規(guī)模的可持續(xù)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。此外，隨著電力體制改革的推進，風電產(chǎn)業(yè)政策需要作出相應調(diào)整。當前我國風電發(fā)展的環(huán)境有以下三個特點：
一是“三北”地區(qū)棄風限電問題嚴重，局部地區(qū)風電開發(fā)規(guī)模已遠遠超過本地消納能力。隨著風電等新能源裝機規(guī)模的擴大，在資源豐富的西北、東北、華北等“三北”地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴重的棄風、棄光問題。2016年，全國棄風電量497億千瓦時，棄風率17.3%，其中，西北和東北棄風電量占全網(wǎng)的90%。甘肅風電、光伏裝機占比達到41%，發(fā)電量占比達到18%，棄風率高達43.9%，棄光率達到30%。在風資源和光資源富集的西北地區(qū)，風電、光伏裝機規(guī)模已遠遠超過本地的消納能力。
二是可再生能源補貼拖欠問題嚴重，累計補貼缺口隨新增規(guī)模的增加進一步擴大。根據(jù)國家發(fā)改委能源部門測算，截至2016年底，可再生能源發(fā)展基金收入與電價補貼需求之間累計存在約520 億補貼缺口，而且隨著每年新增風電裝機的增加，補貼資金缺口將進一步擴大。如按照現(xiàn)有政策和補貼方式，到2020年，我國可再生能源補貼資金累計補貼缺口將超過2000億元，龐大的資金缺口已成為阻礙我國風電更大規(guī)?？沙掷m(xù)發(fā)展的最大障礙和最大不確定因素。
三是我國正在大力推進電力市場化改革。2015年出臺的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（簡稱9號文），明確提出“加快構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。”配套文件《關于推進電力市場建設的實施意見》提出“建立相對穩(wěn)定的中長期交易機制、完善跨省跨區(qū)電力交易機制、建立有效競爭的現(xiàn)貨交易機制”；關于競爭性環(huán)節(jié)電價，形成“初期主要實行單一電量電價，現(xiàn)貨市場電價由市場主體競價形成分時電價，根據(jù)地區(qū)實際可采用區(qū)域電價或節(jié)點邊際電價”。2016年以來，新一輪電改在各方博弈中迎來突破性進展，突出表現(xiàn)在多個省份試點方案集中落地，改革推進速度快于預期。隨著電改的推進，市場定價已是必然，火電標桿電價將逐步取消。
國外風電產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整趨勢
2014年4月，歐盟委員會發(fā)布《2014環(huán)境保護與能源國家資助指南》（以下簡稱“指南”），對成員國可再生能源政策提出調(diào)整要求，其核心是逐步降低可再生能源補貼，激勵可再生能源提高自身競爭力。其要點包括：
一是以市場溢價（固定）補貼逐步取代固定電價補貼。從2016年1月1日起，新的可再生能源發(fā)電量必須進入電力市場，且承擔類似于常規(guī)電源的電力系統(tǒng)平衡義務。可再生能源補貼將采用市場溢價機制，即在電力市場價格的基礎上，給可再生能源發(fā)電一部分補貼。
二是引入可再生能源發(fā)電項目競爭性招標制度。根據(jù)指南，除部分小型可再生能源發(fā)電項目外，2015年開始對部分新建可再生能源發(fā)電項目施行競標，到2017年將對所有新建可再生能源發(fā)電項目施行競標制。
德國是全球可再生能源發(fā)展的引領者。2000年，德國首部《可再生能源法》出臺，成功啟動了國內(nèi)新能源發(fā)電市場，2003年、2008年、2011、2014年德國分別對《可再生能源法》進行修訂。2016年，德國對《可再生能源法》再次修訂，提出《EEG 2017》，其調(diào)整的核心內(nèi)容包括：
一是全面引入可再生能源發(fā)電招標制度，將招標制度擴展到陸上風電、海上風電能等其他可再生能源，并明確每年競標規(guī)模。對于陸上風電，750千瓦以上的風電機組必須通過招標確定其上網(wǎng)電價。2017~2019年每年固定競標規(guī)模280萬千瓦。2020年開始，每年競標規(guī)模為290萬千瓦。
