編者按：自2015年電力體制改革中發(fā)9號文件頒布以來，我國深化電力體制改革全面推進，各項工作均取得階段性成果。中發(fā)9號文件配套文件《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》進一步明確了要核定、發(fā)布和執(zhí)行獨立的輸配電價，這對加強輸配電業(yè)務(wù)監(jiān)管以及轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營模式、推動電力市場交易具有重大意義。
作為踐行“管住中間、放開兩邊”改革主旨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本次輸配電價改革既是標志著我國第一次形成獨立輸配電價體系，實現(xiàn)基于規(guī)則的現(xiàn)代監(jiān)管的里程碑事件，同時還關(guān)系著電力市場化改革、增量配電改革、售電側(cè)改革等其他專項改革的推進進程。
2018年8月，由中國電力企業(yè)聯(lián)合會牽頭，聯(lián)合電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)共同組成調(diào)研課題組，對全國輸配電價核準、發(fā)布、執(zhí)行情況進行了深入調(diào)研，并撰寫了《輸配電價改革情況調(diào)研報告》。本文特節(jié)選該報告中“問題及對策”章節(jié)內(nèi)容，以供讀者參考。
課題組組長、中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜認為，我國首輪省級電網(wǎng)輸配電價已核定公布，區(qū)域電網(wǎng)定價在省級電網(wǎng)輸配電價核定基礎(chǔ)上作了進一步明確，專項輸電線路工程定價辦法對價格計算方法和價格形式作了規(guī)定，地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的定價辦法、調(diào)整機制和結(jié)算制度也有了具體要求。至此，我國基本建立了涵蓋省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨區(qū)跨省專項工程、地方和增量配電網(wǎng)的輸配電價體系以及對其各環(huán)節(jié)實施成本監(jiān)審機制，從無到有實現(xiàn)了前所未有的突破，為電力市場建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)，并向?qū)嶓w經(jīng)濟釋放了改革紅利。
同時，薛靜也指出，在輸配電價核定、成本監(jiān)審政策和具體配套措施中尚存在著一定的問題和不足，需要隨著改革的不斷深化，逐步改變交叉補貼的方式、厘清普遍服務(wù)政企職責、降低政府基金及附加比重、加強對轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并統(tǒng)籌考慮輸配電價核價細則，在保障電網(wǎng)企業(yè)合理收益的同時，完善電網(wǎng)企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間的矛盾。
輸配電價改革過程中存在的主要問題
隱形交叉補貼存在，虛高了工商企業(yè)電價
首輪輸配電價核定，并沒有明確各地交叉補貼規(guī)模和處理方式，不同用戶間、不同地區(qū)間的電價交叉補貼仍然在扭曲著電價體系、抑制資源配置的效率，對居民和農(nóng)業(yè)的交叉暗補現(xiàn)象在嚴重侵蝕工商企業(yè)的合理利潤，提高工商企業(yè)市場競爭能力的空間受限。
長期存在的隱形交叉補貼規(guī)模較大，導致工商企業(yè)電價虛高，且擠占了工商業(yè)電價進一步下降空間。多年來，隨著煤電聯(lián)動、環(huán)保電價、可再生能源電價附加等政策出臺，我國工商業(yè)電價歷經(jīng)多次調(diào)整，價格水平逐漸提高。2015年以來，國家實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一些列舉措，適當降低了工商業(yè)度電交叉補貼水平。但是從全社會用電量構(gòu)成看，工商業(yè)用電比重逐年在下降，居民用電量比例在持續(xù)上升。居民用電量比例提高說明需要交叉補貼的電量規(guī)模在逐漸增大，也就意味著用電量比例逐步下降的工商業(yè)用戶承擔著電量比重越來越高的農(nóng)業(yè)和居民用戶電價交叉補貼，擠占了進一步降低工商業(yè)電價的空間。
2017年，我國工商業(yè)用戶補貼居民農(nóng)業(yè)的政策性交叉補貼規(guī)模約2700億元，居民和農(nóng)業(yè)享受電價交叉補貼平均約每千瓦時27分，工商業(yè)承擔電價交叉補貼平均約每千瓦時7.4分。其中：國家電網(wǎng)區(qū)域的工商業(yè)電量約29500億千瓦時，承擔電價交叉補貼平均約0.075元/千瓦時，交叉補貼規(guī)模為2200億元；南方電網(wǎng)區(qū)域的工商業(yè)電量約6590億千瓦時，承擔電價交叉補貼平均約0.067元/千瓦時，交叉補貼規(guī)模為440億元。盡管工商業(yè)電價近兩年有所下降，但隨著居民、農(nóng)業(yè)用電占比逐年提高，交叉補貼總規(guī)模沒有下降，甚至在逐年提高。
此外，在補貼規(guī)模日益增加的環(huán)境下，自發(fā)自用自備電廠的供電用戶因為歷史原因尚沒有承擔交叉補貼責任，進一步加大了公共電網(wǎng)供電的工商業(yè)用戶交叉補貼負擔。國家政策對于自發(fā)自用自備電廠供電用戶承擔社會責任一直有明確的規(guī)定，但由于缺乏具體執(zhí)行細則和監(jiān)管手段，在中央利益與地方利益協(xié)調(diào)不夠情況下，自發(fā)自用自備電廠供電用戶的社會責任承擔問題仍無法具體落實。
現(xiàn)行居民階梯電價制度對于緩解交叉補貼壓力收效甚微，且沒有完全體現(xiàn)出公平負擔的原則。2006年以來，我國連續(xù)12年沒有提高居民、農(nóng)業(yè)用電價格。2012年以后推行的居民階梯電價政策，不僅有引導社會各界節(jié)能的意義，從本意上也有緩解部分交叉補貼壓力的初衷。但從目前的階梯電價結(jié)構(gòu)設(shè)置來看，第一、二檔的電量覆蓋面基本超過了90%，各階梯的電價設(shè)置區(qū)分度不高，階梯電價發(fā)揮緩解補貼作用相當有限。
現(xiàn)行三檔階梯電價機制下，由于第一、二檔電量水平設(shè)置的較高，使得大部分高收入人群基本落在前兩個檔次上，享受著第一、二檔次有交叉補貼的較低電價優(yōu)惠。另外，由于各檔次電價差不是很大，造成了“用的電越多，享受的工商業(yè)補貼越多”。
由于現(xiàn)行階梯電價的設(shè)置問題，工商業(yè)承擔補貼的一部分流向了高收入人群，從而沒有達到緩解交叉補貼壓力的初衷，既沒有體現(xiàn)公平負擔的原則，也沒有合理體現(xiàn)電能資源的價值，不利于節(jié)約資源和環(huán)境保護。
政府對電力市場的過多干預，不利于還原電力的商品屬性。各國在社會經(jīng)濟不同發(fā)展階段對電力產(chǎn)品及其服務(wù)的商品屬性還是公共產(chǎn)品屬性或者兩者兼之的選擇運用，是針對經(jīng)濟發(fā)展、社會效益、民眾福利的綜合考量后確定的，不同發(fā)展階段可能選擇不同。2002年以來，我國電力供應(yīng)由短缺轉(zhuǎn)為基本滿足并實現(xiàn)略為富余的格局，“政企分開、廠網(wǎng)分開”也已完成，政府和企業(yè)的組織界面已基本清晰。若政府仍抓著投資審批和產(chǎn)品定價等關(guān)鍵經(jīng)營要素不放，仍然將電價作為宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)移支付和推行產(chǎn)業(yè)政策的工具，電力產(chǎn)品的屬性則徘徊于商品和準公共品之間，扭曲的價格無法提供有效的經(jīng)濟信號，無法實現(xiàn)對電力投資、建設(shè)以及消費市場引導，政府也不免會陷入交叉補貼的迷局，難以公正抉擇交叉補貼的解決方案，供給側(cè)改革紅利難以更大規(guī)模地釋放。
長遠來看，應(yīng)逐步減少政府對電力市場的過度干預，推動電價體系透明化，使輸配電價真實反映成本結(jié)構(gòu)特征，即逐步走向高電壓等級低電價、低電壓等級高電價的國際慣例，逐步剝離工商業(yè)電價中隱形的交叉補貼項目，獨立并公開明確居民電價補貼項目，改隱形暗補為明補，并通過逐步提高居民價格、完善階梯電價機制，逐步減量并最后取消對居民電價的補貼，真實、透明地反映供電成本，從而進一步發(fā)揮價格信號的作用，實現(xiàn)價格對電力投資、建設(shè)以及消費市場的正確引導。
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