監(jiān)管與顧慮
2015年3月15日，中發(fā)9號(hào)文下發(fā)，緊跟著的六個(gè)配套文件中有一份是《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》。其中提到，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范自備電廠監(jiān)督管理，逐步推進(jìn)自備電廠與公用電廠同等管理，包括加強(qiáng)運(yùn)行管理，參與輔助服務(wù)；承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，繳納各項(xiàng)費(fèi)用；確定市場(chǎng)主體，參與市場(chǎng)交易等。
相應(yīng)地，2016年9月7日獲國家發(fā)改委批復(fù)的《山東省電力體制改革綜合試點(diǎn)方案》（下稱“試點(diǎn)方案”）也提出，規(guī)范自備電廠建設(shè)管理，包括燃煤自備電廠項(xiàng)目納入國家依據(jù)總量控制制定的火電建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)過程中嚴(yán)格執(zhí)行火電建設(shè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和能效、水效、環(huán)保、安全質(zhì)量等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；擁有自備電廠的企業(yè)，應(yīng)按規(guī)定承擔(dān)國家依法合規(guī)設(shè)立的政府性基金，以及政策性交叉補(bǔ)貼，合理繳納系統(tǒng)備用費(fèi)；鼓勵(lì)有條件并網(wǎng)的自備電廠并網(wǎng)運(yùn)行，按照“兩個(gè)細(xì)則”進(jìn)行電網(wǎng)輔助服務(wù)考核與補(bǔ)償；積極探索促進(jìn)現(xiàn)有“孤網(wǎng)”規(guī)范運(yùn)行并健康發(fā)展的有效途徑和方式。
在此之前，2016年6月3日，據(jù)官網(wǎng)消息，山東能源監(jiān)管辦召開企業(yè)自備電廠座談會(huì)，征求對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)自備電廠監(jiān)督管理實(shí)施意見的建議，而各參會(huì)企業(yè)就參與電力市場(chǎng)交易、替代發(fā)電、“兩個(gè)細(xì)則”、政策性交叉補(bǔ)貼、基金附加、系統(tǒng)備用費(fèi)用等提出意見和建議。
隨后，2016年6月25日，能監(jiān)辦又赴臨沂力源熱電調(diào)研，聽取企業(yè)關(guān)于主營業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃的匯報(bào)和關(guān)于自備電廠規(guī)范運(yùn)營的意見和建議。
據(jù)南山鋁業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，現(xiàn)在對(duì)自備電廠的考核基本是不控制發(fā)電量，但控制上網(wǎng)電量，原則上自發(fā)自用。而從2015年開始，按照要求開始繳納政策性基金。至于參與電力市場(chǎng)交易，前提是必須全額繳納政策性交叉補(bǔ)貼、基金附加、系統(tǒng)備用等費(fèi)用。
“這對(duì)一個(gè)企業(yè)來說，壓力還是很大的?！痹撠?fù)責(zé)人提出：“如果沒有全額繳納這些費(fèi)用，可以不讓我們賣電，但最好是能夠允許我們買電?！?/p>
他直言，允許擁有自備電廠的存量電網(wǎng)企業(yè)到市場(chǎng)上買電，按照規(guī)定繳費(fèi)，不僅能提高公用電廠的發(fā)電利用小時(shí)數(shù)，也有利于燃煤電廠總量控制。
“如果不能從市場(chǎng)上買到相對(duì)便宜的電，產(chǎn)業(yè)還在發(fā)展，現(xiàn)有自備電廠裝機(jī)不足時(shí)就只能再建，擴(kuò)建機(jī)組是唯一渠道?！?/p>
2016年9月29日，山東能監(jiān)辦就《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范山東省自備電廠監(jiān)督管理的實(shí)施方案（征求意見稿）》、《山東省電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法（試行）（征求意見稿）》、《山東省中長期交易規(guī)則（征求意見稿）》等方案征求意見。
據(jù)相關(guān)部門政府人員透露，目前尚在小范圍內(nèi)征求意見，估計(jì)會(huì)有較大修改。
據(jù)了解，對(duì)于“孤網(wǎng)”是否應(yīng)當(dāng)全額繳納電費(fèi)中各項(xiàng)附加費(fèi)用，山東省內(nèi)各部門之間還需溝通。
一位相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)內(nèi)人士指出，大多數(shù)擁有一定規(guī)模自備電廠，甚至“孤網(wǎng)”運(yùn)行的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)是山東的支柱產(chǎn)業(yè)（詳情見表2），省里出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、稅收等多方面因素的考慮，在規(guī)范化管理方面會(huì)有所顧慮。能源主管部門與魏橋、信發(fā)等存量“孤網(wǎng)”的溝通情況并不十分理想。
畢可利認(rèn)為：“對(duì)于在一定歷史條件下自然生長出來的東西，要扶持也要修偏?！?/p>
有相關(guān)部門政府官員認(rèn)為，自備電廠已存在多年，也不僅存在于山東，全國各地或多或少都有這樣的情況，繼續(xù)沿用過去的政策能否解決問題，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)仔細(xì)研究。
“孤網(wǎng)”早已不是一個(gè)簡單的企業(yè)概念，其電網(wǎng)供電范圍內(nèi)含有一部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活用電，也包括一般工商業(yè)用電。電價(jià)中政策性交叉補(bǔ)貼、基金附加等結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜，并不只有一個(gè)用途，而且目前的使用狀況也并不透明。
他建議國家層面應(yīng)統(tǒng)籌考慮調(diào)整基金的收取項(xiàng)目和方式。比如，可再生能源補(bǔ)貼是全社會(huì)受益的，只要用電都應(yīng)該交，否則對(duì)其他市場(chǎng)主體不公平，對(duì)國家也是一種損失，但一視同仁繳納所有項(xiàng)目是否合理還需從長計(jì)議。
此外，如果以消費(fèi)稅的形式向終端用戶征收相應(yīng)的基金，能夠更加規(guī)范，執(zhí)行起來也更加有力。
“畢竟，如果納入稅收，不繳納相應(yīng)的費(fèi)用就是違法，而不再只是違反政府規(guī)定了?！?/p>
合法與挑戰(zhàn)
就在eo記者抵達(dá)山東采訪的第一天，2016年10月11日，國家發(fā)改委與能源局聯(lián)合發(fā)布《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（下稱“管理辦法”），明確：除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，擁有配電網(wǎng)存量資產(chǎn)絕對(duì)控股權(quán)的公司，包括高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、地方電網(wǎng)、躉售縣等，未經(jīng)營配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的，可向地方政府能源管理部門申請(qǐng)并獲準(zhǔn)開展配電網(wǎng)業(yè)務(wù)。符合售電公司準(zhǔn)入條件的，履行售電公司準(zhǔn)入程序后，可開展售電業(yè)務(wù)。擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的項(xiàng)目業(yè)主須依法取得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）。
早在山東試點(diǎn)方案獲批前的半個(gè)月，能監(jiān)辦便先后赴山東省黃金電力公司及勝利石油管理局調(diào)研。
在黃金電力公司，帶隊(duì)調(diào)研的能監(jiān)辦副專員左衛(wèi)華指出，山東省黃金電力公司擔(dān)負(fù)著保障山東重要黃金產(chǎn)區(qū)的供電任務(wù)，任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，要始終將安全生產(chǎn)放在首位，特別要保證轄區(qū)內(nèi)礦山安全供電；要繼續(xù)加大對(duì)電網(wǎng)的投入力度，積極爭取國家配網(wǎng)建設(shè)、山東黃金集團(tuán)專項(xiàng)建設(shè)改造資金，不斷建設(shè)完善自身配電網(wǎng)絡(luò)。
黃金電力則表示，“積極搶抓機(jī)遇，爭取成為山東電力體制改革的試驗(yàn)田”。
在勝利油田，能監(jiān)辦有關(guān)負(fù)責(zé)人提出，希望勝利油田積極爭取國家宏觀政策的支持，積極參與、推動(dòng)電力體制改革和電力市場(chǎng)建設(shè)。
勝利油田管理局負(fù)責(zé)人則表示，“希望能夠爭取有關(guān)政策的支持，順應(yīng)國家電力體制改革的需要，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。
據(jù)山東相關(guān)政府部門官員透露，目前黃金電力和勝利油田電網(wǎng)正在為獲得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）做準(zhǔn)備。
另外，對(duì)于擁有自備電廠的存量配網(wǎng)，電網(wǎng)部分應(yīng)納入規(guī)范，成立獨(dú)立的法人公司，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算是最基本的要求。
“能夠把長期游離在監(jiān)管之外的部分電網(wǎng)納入規(guī)范，一方面促進(jìn)了企業(yè)經(jīng)營合法化，另一方面能更有效地規(guī)范管理?！?/p>
只是，存量配電網(wǎng)合法化之后，電網(wǎng)企業(yè)之外的配電公司在各地可能會(huì)如雨后春筍般出現(xiàn)，對(duì)電網(wǎng)安全及用戶服務(wù)會(huì)否帶來隱憂？
一位從事能源市場(chǎng)監(jiān)管的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，電網(wǎng)本身既是一個(gè)整體又是分片的，即使同屬電網(wǎng)公司，各市、縣的設(shè)備、運(yùn)維以及服務(wù)水平都有所差異，而電網(wǎng)遵循統(tǒng)一的規(guī)劃，建設(shè)遵守統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持統(tǒng)一調(diào)度的模式等等這些不會(huì)因改革而改變，發(fā)生改變的只是經(jīng)營主體。
他也坦承道：“有序放開配電網(wǎng)，存量配網(wǎng)合法化之后，最大的挑戰(zhàn)在于監(jiān)管。首先是規(guī)范其配網(wǎng)建設(shè)，納入總體規(guī)劃；第二是在可靠性，對(duì)用戶的收費(fèi)等方面，督促其按照電網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營。要在監(jiān)管上做到公平、合理，難度還很大?！?/p>
另外，隨著由不同經(jīng)營主體投資、運(yùn)營的配電公司形成，配電價(jià)格以何種方式執(zhí)行也是市場(chǎng)主體關(guān)心的問題。
“管理辦法”第十七條明確，增量配電區(qū)域的配電價(jià)格由所在?。▍^(qū)、市）價(jià)格主管部門依據(jù)國家輸配電價(jià)改革有關(guān)規(guī)定制定，并報(bào)國家發(fā)展改革委備案。配電價(jià)格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)扣減該配電網(wǎng)接入電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)執(zhí)行。
據(jù)了解，相比對(duì)每個(gè)區(qū)域核定不同配電價(jià)格，有存量配電網(wǎng)的相關(guān)負(fù)責(zé)人更希望按照省級(jí)統(tǒng)一輸配電價(jià)執(zhí)行。
各存量配網(wǎng)之間，以及與電網(wǎng)企業(yè)的供電網(wǎng)絡(luò)相比，建設(shè)和運(yùn)營成本均可能存在差異。據(jù)多名業(yè)內(nèi)人士介紹，多數(shù)情況下，民營企業(yè)相對(duì)更低。究其原因，一方面是因?yàn)槠渌牭呐潆娋W(wǎng)在建設(shè)時(shí)就擁有更精準(zhǔn)的用戶群體，另一方面其用戶用電平穩(wěn)、電量較大，加上人工成本、設(shè)備采購成本等相較電網(wǎng)企業(yè)而言，都會(huì)更低。
而建造成本低的配電網(wǎng)統(tǒng)一執(zhí)行省級(jí)輸配電價(jià)則意味著將獲得更多收益。至于能否因此惠及用戶，就要看經(jīng)營主體是否愿意將多出來的收益返還給用戶了。但是，如果接受了統(tǒng)一監(jiān)管，這種成本優(yōu)勢(shì)會(huì)否繼續(xù)也還是個(gè)未知數(shù)。
還有電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)內(nèi)人士提出擔(dān)憂，由不同主體運(yùn)營，以后各個(gè)區(qū)域內(nèi)可能還有不同的售電公司，一旦出現(xiàn)問題，調(diào)度與服務(wù)界面如何界定，如何盡量避免溝通成本增加，進(jìn)而真正提升配電網(wǎng)運(yùn)營效率還有待觀察。
市場(chǎng)化與機(jī)會(huì)
除了較大規(guī)模的“存量”以外，2015年5月14日，省內(nèi)第一家民營售電公司龍飛售電有限公司在工商局注冊(cè)成立。截至目前，據(jù)山東省電力企業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，省內(nèi)注冊(cè)成立或增項(xiàng)涉及售電業(yè)務(wù)的企業(yè)達(dá)200多家，數(shù)量排名全國前列，且民營電力企業(yè)占比超過90%，分布在濟(jì)南、煙臺(tái)、菏澤、東營、臨沂等各個(gè)地區(qū)。
目前，山東省內(nèi)售電公司尚未開展實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)，也還沒有進(jìn)場(chǎng)交易。不過，在取得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）之前，黃金電力作為大用戶已于2015年和2016年參與到山東省直接交易當(dāng)中，成交電量幾乎可以覆蓋其工業(yè)用戶所需的所有電量。
據(jù)了解，山東未來配售電改革的模式可能是存量配電形成獨(dú)立的配電公司，而售電公司進(jìn)場(chǎng)后主要代理中小用戶。
“一旦中小用戶也能夠參與市場(chǎng)交易，如果都與發(fā)電企業(yè)一一對(duì)接的話，工作量很大，會(huì)給發(fā)電企業(yè)帶來較大困難，所以可能需要售電公司來進(jìn)行代理。”
不過，售電公司的具體參與方式還在商討之中，尚未有明確意見。
在這些售電公司當(dāng)中，也有“存量”的身影，比如上文提到的黃金電力公司與南山鋁業(yè)集團(tuán)均成立了自己的售電公司。
無論是否擁有自備電廠資源，在配網(wǎng)建設(shè)上“存量”代表均表示沒有“擴(kuò)張”的打算，而在售電方面則稍有不同考慮。有的認(rèn)為，合法化之后，也可以像其他售電公司一樣，不受配電范圍限制，代理客戶，提供電能服務(wù)；而有的則僅是出于未來以上市公司身份難以參與市場(chǎng)，必須與售電公司交易而成立，并沒有“搶占”更多售電市場(chǎng)份額的計(jì)劃。
根據(jù)“管理辦法”，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司，具備條件的要將配電業(yè)務(wù)和競爭性售電業(yè)務(wù)分開核算。據(jù)相關(guān)政府官員解釋，這是指存量配電網(wǎng)可以成立售電公司從事競爭性售電業(yè)務(wù)，但在財(cái)務(wù)上應(yīng)當(dāng)分開核算。
“這種隔離是能夠做到的，關(guān)鍵看監(jiān)管能否到位。實(shí)際操作的難度比較大，一是監(jiān)管成本相對(duì)較高，二是以當(dāng)前的監(jiān)管人員配置幾乎無法完成?！?/p>
