第三個階段：以方便末端處理為目標的分類探索階段。
這一階段，從本世紀初國家開始建設(shè)垃圾分類試點城市開始至今。隨著城市化進程加快，環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步推進，工業(yè)化分選、末端“干濕分開”的處理工藝要求對垃圾進行分類，但是究竟怎么分，很多地方在探索，出現(xiàn)了兩分法、三分法、四分法等不同的分類模式，甚至還有搞無限分類的，始終沒有找到適合中國國情的垃圾分類模式。
這一階段，廢舊物資回收網(wǎng)絡在垃圾分類中起到的主體作用逐漸弱化。由于受到大宗商品行情的影響，廢舊物資的市場價格不斷走低，流通領(lǐng)域的稅賦、人工、物流等成本不斷上升，城市生活成本也不斷提高，倒逼小商小販和“拾荒大軍”從廢舊物資回收領(lǐng)域逐漸退出，廢舊物資回收網(wǎng)絡開始瓦解，這讓原本應該進入廢舊物資回收網(wǎng)絡的垃圾進入到了生活垃圾收運網(wǎng)絡。
尤其在近些年，隨著電商的快速發(fā)展以及人們對商品和快遞包裝的更高需求，進一步導致廢舊物資產(chǎn)生量激增，廢舊物資回收網(wǎng)已難以承擔垃圾分類的主體功能，產(chǎn)生的大量垃圾必須由環(huán)衛(wèi)部門負責的生活垃圾網(wǎng)來收集處理，大量廢舊物資混入生活垃圾，導致生活垃圾末端設(shè)施超負荷運轉(zhuǎn)，這是近年來多數(shù)地區(qū)遇到的挑戰(zhàn)。
這一階段，不僅垃圾產(chǎn)生量呈現(xiàn)快速增長趨勢，而且垃圾組分越來越復雜，有害成分不斷增多，廢舊物資的環(huán)境污染屬性越來越突出，垃圾處理的難度越來越大。此時，政府主管部門和行業(yè)專家開始對垃圾分類體系進行反思。垃圾分類不僅要考慮如何分，還要考慮如何處理。廢舊物資的商品屬性不再突出，同時兼具資源價值和環(huán)境污染雙重屬性，需要納入城市固廢綜合管理體系統(tǒng)籌考慮，如果總是在生活垃圾領(lǐng)域搞垃圾分類，就會顧此失彼，舉棋不定?？偟膩碚f，這個時期搞垃圾分類，主要目的已經(jīng)發(fā)生了根本變化，政府主導的垃圾分類不再以“儉省節(jié)約，重復利用”為主，而是從保障城市運行安全、加強城市治理角度出發(fā)，以確保現(xiàn)代化的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施有效運行為主要目的，因此前端無論是幾分法，都是為了方便末端處理。
反思垃圾分類道路四大病灶
習近平總書記關(guān)于垃圾分類的重要指示，標志著中國的垃圾分類將邁入全新階段，提升到一個新高度。無論是無害化、減量化，還是資源化，都是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。從生態(tài)文明建設(shè)的高度，反思中國60年的垃圾分類道路，發(fā)現(xiàn)并可以歸納分析出以下幾個方面的問題：
一是中國的垃圾概念出了問題。
從國際上通行的垃圾概念來看，垃圾是對所有城市固廢的統(tǒng)稱，垃圾分類是針對所有城市固廢的分類。而在中國，無論是在政策法規(guī)里，還是在制度文獻中，垃圾都特指生活垃圾，不包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫(yī)療垃圾等。60年來，這個概念一直沒有變，一直沒有與國際接軌。
實際上，我們所謂的生活垃圾僅占城市固廢的一小部分。例如，北京每年除了產(chǎn)生800多萬噸的生活垃圾，還有950萬噸的建筑垃圾、500萬噸的廢舊物資、250萬臺套的電子廢棄物、7萬噸的地溝油、2萬噸的廢機油以及49種危險廢棄物沒有得到全量分類收集處理。
事實上，垃圾概念的內(nèi)涵是動態(tài)變化的，總是隨著經(jīng)濟水平的提高而不斷擴大。就連我國固廢法的實施，從1996年至今，前后也經(jīng)歷了四次修訂。當然，固廢法是從污染防治的角度入手的，將城市固廢劃分為三大類，城市生活垃圾僅是其中一類。
從分類的角度看，要想真正實現(xiàn)習總書記倡導的“四個分類”，就必須把整個城市固廢納入分類的范疇。所以,根本上說，是過去我們的垃圾概念出了問題，既不全面，也沒有考慮到垃圾內(nèi)涵的動態(tài)變化。
二是管理體制出了問題。
正是因為我們對整個城市固廢在概念上的分割，導致了我們現(xiàn)行城市固廢管理體制呈現(xiàn)“九龍治水”局面。我們習慣意義上所理解的垃圾特指生活垃圾，由市政部門監(jiān)管；廢舊物資由于在計劃經(jīng)濟時代被賦予了商品屬性，歸商務部門監(jiān)管；電子垃圾歸工信部門監(jiān)管；建筑垃圾歸住建部門監(jiān)管；有害垃圾歸環(huán)保部門監(jiān)管；醫(yī)療垃圾歸衛(wèi)生部門監(jiān)管；河道垃圾歸水務部門監(jiān)管；園林垃圾歸園林部門監(jiān)管等等。
由于概念的局限性，環(huán)衛(wèi)部門承擔的垃圾收運網(wǎng)絡只能覆蓋到生活垃圾，這張網(wǎng)被限制在很小的公共領(lǐng)域，其他的垃圾基本交由市場來調(diào)節(jié)，而這遠遠超出了市場配置資源的能力。
三是運行網(wǎng)絡出了問題。
經(jīng)濟基礎(chǔ)決定了垃圾分類模式。過去的垃圾分類模式是與當時的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的；但當經(jīng)濟水平大幅提升以后，既有的垃圾分類模式就不適應現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平了。由于早期廢舊物資具有商品屬性，在供銷社體系的有力支撐下，天然推動了廢舊物資回收網(wǎng)與生活垃圾收運網(wǎng)成為一個有機整體。但廢舊物資的商品屬性不是天然的，是上世紀計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，其商品屬性的基礎(chǔ)是階段性的。一旦經(jīng)濟基礎(chǔ)變了，建在其上的廢舊物資回收網(wǎng)就失靈了。
隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的改變，供銷社體系的退出，以及“拾荒大軍”的進入和退出，逐漸削弱了廢舊物資回收網(wǎng)絡的主體功能，兩網(wǎng)之間出現(xiàn)了脫節(jié)，割裂運行，從而加重了城市固廢體系的運行負荷，垃圾問題頻發(fā)。
四是法規(guī)體系出了問題。
盡管近年來，政府越來越重視垃圾分類問題，出臺了很多文件，但是還沒有從根本上改變過時的垃圾分類模式，該強力推動、強制執(zhí)行的還不夠有力，該放開管制、積極購買服務的，還猶豫不前。各地也探索了一些經(jīng)驗，但是始終未形成可復制推廣的全國經(jīng)驗，一個重要原因是法規(guī)體系還不健全。
主要表現(xiàn)在，以法治思維推動垃圾分類力度不夠，政府與市場的邊界不清晰，政府職能需要轉(zhuǎn)變。比如，在法律意義上，垃圾概念界定不清，范圍狹隘，法治強制的剛性不足，特別是對造成垃圾分類“二次污染”問題違法不究、執(zhí)法不嚴。又比如，在末端處理設(shè)施規(guī)劃布局上，缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，現(xiàn)行法規(guī)體系限制了垃圾的跨區(qū)域協(xié)同處理。再比如，由于存在法律和行業(yè)壁壘，政府沒有打通分類投放與分類收集的通道，導致垃圾運輸車進不了居住小區(qū)而造成垃圾混裝混運問題的出現(xiàn)。
回顧60年的垃圾分類道路，可以更加深刻理解習近平總書記指出的“原地踏步”問題。只要垃圾分類在兩張網(wǎng)上進行，普遍垃圾分類制度就是建不起來的。
