作為推進供給側結構性改革的必然要求,防范化解煤電產能過剩風險,目標任務如何設定,工作如何推進,電力安全穩(wěn)定供應如何保證,地方和企業(yè)可以獲得哪些政策支持?
經國務院同意,7月26日,國家發(fā)展改革委、國家能源局等16部委聯合印發(fā)了《關于推進供給側結構性改革 防范化解煤電產能過剩風險的意見》(以下簡稱《意見》),為煤電行業(yè)防范化解產能過剩風險、轉型升級發(fā)展提供了行動指南。
煤電高效清潔發(fā)展水平顯著提升,但面臨形勢不容樂觀
近年來,我國煤電裝機結構持續(xù)優(yōu)化,節(jié)能減排水平大幅提升。截至2016年底,我國煤電總裝機9.43億千瓦,占電力總裝機比例降至57%。截至2016年底,累計完成煤電超低排放和節(jié)能改造均超過4億千瓦,其中,京津冀地區(qū)具備條件的煤電機組已全部完成超低排放改造。累計淘汰小火電機組超過1億千瓦,煤電平均供電煤耗降至315克標煤/千瓦時,處于世界先進水平。
在看到煤電發(fā)展成績的同時,我們需正視,受經濟增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響,煤電發(fā)展形勢不容樂觀。
近年來,我國煤電發(fā)電小時數持續(xù)下降,今年上半年略高于去年同期,但依然運行在低位。
根據國家能源局發(fā)布的2020年煤電規(guī)劃建設風險預警,全國大部分省份的風險預警等級為紅色、橙色,預計“十三五”末全國電力供需總體寬松。
按照黨中央、國務院決策部署,2016年以來,國家發(fā)展改革委、國家能源局堅持市場引導與政府調控并舉,印發(fā)《關于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》等文件,建立風險預警機制,制定實施“淘汰一批、取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施并狠抓落實。經過一年多的努力,防范化解煤電產能過剩風險工作取得初步成效:
2016年,共取消不具備建設條件項目1240萬千瓦,淘汰落后產能500萬千瓦,當年投產煤電裝機規(guī)模同比顯著減少。
但目前,煤電納入規(guī)劃及在建規(guī)模依然較大,守住11億千瓦的“十三五”規(guī)劃底線,面臨著很大的壓力。此外,在煤電領域,違規(guī)建設項目仍有一定規(guī)模、部分落后機組淘汰難度大、自備電廠管理仍有待進一步規(guī)范,防范化解煤電產能過剩風險刻不容緩。
遠期、近期目標如何分解?接下來怎么干?
遠期目標——《意見》提出,“十三五”期間,全國停建和緩建煤電產能1.5億千瓦,淘汰落后產能0.2億千瓦以上,實施煤電超低排放改造4.2億千瓦、節(jié)能改造3.4億千瓦、靈活性改造2.2億千瓦。到2020年,全國煤電裝機規(guī)??刂圃?1億千瓦以內,具備條件的煤電機組完成超低排放改造,煤電平均供電煤耗降至310克/千瓦時。
近期目標——按照2017年《政府工作報告》要求,國家發(fā)展改革委、國家能源局研究制定了落實“淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上”目標任務的實施方案。
在明確目標的基礎上,《意見》就如何落實提出了六項主要任務:一是從嚴淘汰落后產能,推進煤電結構優(yōu)化。二是清理整頓違規(guī)項目,維護正常建設秩序。三是嚴控新增產能規(guī)模,結合國家發(fā)布的風險預警和年度投產規(guī)模,暫緩核準、暫緩新開工建設、推遲投產一批煤電項目。四是加快機組改造提升,進一步提高煤電高效清潔發(fā)展水平,提升煤電機組和系統(tǒng)調節(jié)運行效率。五是規(guī)范自備電廠管理,按照與公用電廠同等對待原則,促進燃煤自備電廠高效清潔和規(guī)范管理。六是保障電力安全供應,加強電力預測預警分析,及時做好電力供需動態(tài)平衡。
《意見》強調,要充分發(fā)揮市場調節(jié)和宏觀調控作用,因地制宜、有力有序有效推進防范化解煤電產能過剩風險工作。強調更多采用市場化、法制化手段進行調控,調控措施必須堅持分類施策,避免一刀切。
例如,涉及民生供熱、扶貧攻堅的在建項目,要把民生問題、扶貧工作擺在重要位置。再如,有的在建項目發(fā)生投資額已經很大,強調發(fā)揮企業(yè)自主決策權,緩建項目可自主選擇停建或繼續(xù)建設,但建成后暫不并網發(fā)電,作為系統(tǒng)應急調峰儲備電源。盡量降低對企業(yè)經營、設備制造建設等上下游產業(yè)和信貸資產造成不良影響。
對于“嚴肅處理違規(guī)項目”等調控目標“硬任務”,《意見》則明確規(guī)定:未核先建、違規(guī)核準、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項目一律停工、停產,并根據實際情況依法依規(guī)分類處理。對于《意見》印發(fā)后新出現的違規(guī)建設項目,各地、各有關方面將依法依規(guī)從嚴從重處理。
防范化解煤電產能過剩風險任務落實情況,已經列為落實中央重大決策部署監(jiān)督檢查的重要內容。國家發(fā)展改革委、國家能源局將會同有關部門,建立健全部門間協(xié)同監(jiān)管機制,充分運用地區(qū)自查、監(jiān)管核查、部門督查、社會監(jiān)督等形式,加大對防范化解煤電產能過剩風險工作的監(jiān)督檢查,真正把責任落實下去,把壓力傳導下去。
堅守安全底線,保障電力安全穩(wěn)定供應
防范化解煤電產能過剩風險,必須確保電力安全供應,這是防范化解煤電產能過剩風險工作的有機組成部分。
基于此,《意見》強調,要發(fā)布實施年度風險預警,強化預警結果的引導作用,促進地方和企業(yè)科學有序規(guī)劃建設煤電項目。同時,《意見》明確,相關部門和單位要加強電力預測預警分析,定期監(jiān)測評估電力規(guī)劃實施情況,并適時進行調整。要及時做好電力供需動態(tài)平衡,采取跨省區(qū)電力互濟、電量短時互補等措施,合理安排電網運行方式,確保電力可靠供應和系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。
防范化解煤電產能過剩風險,事關社會穩(wěn)定?!兑庖姟窂娬{,發(fā)電企業(yè)要主動承擔主體責任,認真落實各項調控要求,妥善做好人員安置、債務處置等相關事宜。
去年以來,部分發(fā)電集團煤電板塊持續(xù)整體虧損,煤電企業(yè)生產經營遇到較大困難。部分地區(qū)電力富裕較多、系統(tǒng)調峰能力不足,但由于背壓機組非供暖季需停機,企業(yè)建設積極性不高?,F役30萬千瓦以下機組中,熱電機組多承擔著民生供暖和工業(yè)供熱任務,純凝機組有的發(fā)揮著支撐電源和保障電網安全運行的作用,進一步淘汰落后產能難度較大。
這些情況和問題交織出現,在推進防范化解煤電產能過剩風險工作中必須高度重視。
為充分調動地方和企業(yè)積極性,《意見》提出了推進電力體制改革、完善背壓熱電支持政策、實施差別化金融政策、盤活土地資源等多項配套政策措施。
例如,《意見》明確,將建立完善電力市場機制,研究通過電量補貼、地方財政補貼等支持政策,對承擔非供暖季停發(fā)的背壓熱電機組給予合理補償。在確保按時完成淘汰、停建、緩建煤電產能任務目標的前提下,列入關停計劃的機組容量可跨?。▍^(qū)、市)統(tǒng)籌使用,按等容量原則與暫緩核準、建設項目的恢復掛鉤,或按一定比例與在建項目掛鉤。此外,《意見》還提出,符合條件的關停機組關停后可享受最多不超過5年的發(fā)電權,并可通過盤活土地資源獲得一定收益等支持政策,促進淘汰煤電落后產能。
各地、各有關方面在《意見》的基礎上,結合地方、部門實際,按照國家確定的電力體制改革方向,進一步出臺有針對性的支持政策,有助于共同防范化解煤電產能過剩風險。