7月，美國貿(mào)易代表戴琦正式向墨西哥下達“戰(zhàn)書”。美國政府將正式啟動咨詢程序，控告墨西哥在能源領(lǐng)域違規(guī)。
美方指責(zé)洛佩斯政府近年推行的一系列能源改革“偏袒”本國國有企業(yè)，涉嫌違反《美國-墨西哥-加拿大貿(mào)易協(xié)定》(USMCA)中有關(guān)投資待遇和市場準入的規(guī)則，嚴重損害美國企業(yè)利益，要求訴諸爭端解決機制，甚至不排除對墨西哥輸美產(chǎn)品施加懲罰性關(guān)稅作為補償。
2017年9月24日，加拿大渥太華第3輪北美自貿(mào)協(xié)定談判現(xiàn)場的加拿大、墨西哥和美國國旗。
消息公布不久，加拿大政府也緊隨其后加入控訴行列。
美國《華盛頓郵報》抨擊洛佩斯搞民粹主義，稱其世界觀執(zhí)著于恢復(fù)墨西哥石油失去的榮耀。《華爾街日報》更是大呼墨西哥能源改革是“社會主義者的劇本”。路透社稱，這是自USMCA簽訂以來三國間最嚴重的貿(mào)易爭端。
真相究竟如何?
墨西哥到底動了美國企業(yè)多大的蛋糕，以至于拜登政府不惜訴諸“貿(mào)易戰(zhàn)”?USMCA前景如何?
文 | 嚴謹 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院拉美所
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顛覆游戲規(guī)則的一場改革
墨西哥素有“浮在油海上的國家”之稱，曾位居世界第五大產(chǎn)油國，能源行業(yè)是國民經(jīng)濟命脈所在。本世紀以來，墨西哥能源行業(yè)競爭力持續(xù)下降，占據(jù)壟斷地位的國家石油公司和聯(lián)邦電力委員會管理經(jīng)營體制僵化，產(chǎn)能“跌跌不休”，墨西哥逐步從原油儲量豐富的“富油國”淪為依賴燃油進口的“負油國”。
墨西哥卡德雷塔墨西哥石油公司的一家煉油廠。
2013年，時任總統(tǒng)培尼亞啟動聲勢浩大的油氣改革，在保留油氣資源國家所有的基礎(chǔ)上，引入外國和國內(nèi)私人資本參與油氣業(yè)務(wù)，寄希望于通過全方位市場化改革激發(fā)行業(yè)活力。
但這場“胳膊肘往外拐”的改革，成效并不盡如人意。開放能源市場使外資和私企賺得盆滿缽滿，油氣產(chǎn)量卻并未止跌，國家石油公司和聯(lián)邦電力委員會處境愈加艱難。與此同時，行業(yè)風(fēng)氣也進一步惡化，腐敗橫行，連培尼亞總統(tǒng)本人也牽扯其中。
2018年，來自國家復(fù)興運動黨的左翼政治家洛佩斯·奧夫拉多爾異軍突起，終結(jié)了兩黨輪流坐莊的政治格局。洛佩斯上臺后，旗幟鮮明打出“第四次變革”口號，將對美貿(mào)易、基建投資和振興能源業(yè)作為撐起國家復(fù)興夢想的三大支柱。
2019年起，洛佩斯全面叫停能源行業(yè)私有化，重新強調(diào)國家應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，將改革重點從國際化、市場化轉(zhuǎn)向盤活國有企業(yè)，重振國家石油公司和聯(lián)邦電力委員會;同時完善上下游產(chǎn)業(yè)配套，努力降低能源進口、實現(xiàn)能源自主。基于這一改革思路，墨西哥近年來陸續(xù)推出了一系列法案和措施，例如：
2021年出臺的《碳氫化合物法》，明確提出恢復(fù)國家石油公司的市場主導(dǎo)地位，同時授權(quán)政府以“國家能源安全”或“國民經(jīng)濟安全”的理由吊銷或撤銷許可證、接管私營公司或委托國家石油公司經(jīng)營。
同年，洛佩斯政府又提出《電力工業(yè)法案》，撤銷面向外資和私營部門的激勵以清潔能源發(fā)電的措施，優(yōu)先接入聯(lián)邦電力委員會旗下電廠，限制私企發(fā)電市場份額等。盡管電力改革法案2022年4月折戟國會，但改革思路已然綱舉目張。
毫無疑問，這是一場改變墨西哥能源行業(yè)游戲規(guī)則和利益版圖的改革，足以讓深耕墨西哥市場尤其是近年來專注于可再生能源的美國企業(yè)和跨國資本疼得齜牙咧嘴。
事實上，美國并非近期才盯上洛佩斯的能源改革計劃。一年多來，美國政府、國會、商業(yè)和戰(zhàn)略界輪番上陣口誅筆伐，不滿情緒集中在兩方面：
一方面，外資和私營部門“靠邊站”。
美國貿(mào)易代表辦公室表示，墨西哥能源部和能源監(jiān)管委員會在審批過程中“拖延、拒絕和撤銷”許可證，損害了美國企業(yè)的運營能力和競爭力。美國石油協(xié)會和美國清潔能源協(xié)會在聯(lián)合聲明中稱，墨西哥政府的“歧視性政策”直接威脅到美國公司。
美國國會議員鮑勃·梅嫩德斯聲稱約440億美元(約合2964.4億元人民幣)的私人投資面臨威脅，“改革不僅影響美國私營部門的投資信心，還與強大的美墨經(jīng)濟關(guān)系背道而馳”。
另一方面，能源轉(zhuǎn)型停滯甚至逆轉(zhuǎn)。
在全球能源轉(zhuǎn)型的大背景下，美方擔(dān)憂墨西哥重走化石能源的老路，在推高能源價格的同時加重污染，降低墨西哥工業(yè)生產(chǎn)的競爭力，進而削弱與美國經(jīng)濟息息相關(guān)的汽車制造等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，阻礙北美經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)鏈一體化。
有報道稱，墨西哥政府已將原定的2024年可再生能源占比35%的目標(biāo)延期至2030年，美國政府和企業(yè)對此似乎憂心忡忡。
前者牽扯美國企業(yè)投資的真金白銀，不難理解，但美國真關(guān)心墨西哥的能源轉(zhuǎn)型嗎?答案恐怕是否定的。
背后的算計
拜登政府此番打著“反歧視”和“能源轉(zhuǎn)型”的旗號對墨西哥發(fā)難，至少有三大盤算：
其一，替企業(yè)出頭，確保墨西哥能源市場的份額。
墨西哥是美國成品油最大的進口國之一，對美國天然氣的需求也頗為旺盛。美國阻撓墨西哥能源自主，引發(fā)墨西哥方面的質(zhì)疑。有學(xué)者認為美國意圖將墨西哥鎖定在能源進口國的不利位置，更有人反問：難道所謂的“北美能源一體化”就是成為美國的“能源附庸”嗎?
2022年7月21日，墨西哥奇瓦瓦州的一家加油站。
事實上，美國深知，對于墨西哥這樣的傳統(tǒng)能源大國而言，能源轉(zhuǎn)型絕不可能一蹴而就。
以美國為代表的西方發(fā)達國家已經(jīng)充分享受到了石油工業(yè)時代的發(fā)展紅利，卻依舊壟斷著脫碳的先進技術(shù)、資本和話語權(quán)，企圖從發(fā)展中國家的能源轉(zhuǎn)型中賺“二茬錢”，這對于經(jīng)貿(mào)上高度依賴美國的墨西哥而言實難接受。正如洛佩斯總統(tǒng)所言，“打著推廣清潔能源的幌子做骯臟生意是行不通的”。
美國企業(yè)的邏輯十分簡單，墨西哥要么從美國進口高價成品油和天然氣，要么從在墨西哥投資的美國可再生能源企業(yè)采購電力，就是不能實現(xiàn)能源獨立自主。換言之，無論墨西哥的能源結(jié)構(gòu)如何改變，美國能源企業(yè)的市場份額不容取代、豐厚利潤不容蠶食。
其二，抓牌做牌，驅(qū)使洛佩斯政府向美貼靠配合。
墨西哥總統(tǒng)洛佩斯是典型的左翼政治強人，他在處理對美關(guān)系上更加強調(diào)主權(quán)獨立，即便面對囂張跋扈的特朗普政府也從不掩飾強硬態(tài)度。2022年6月，美國在其主場舉辦第九屆美洲峰會前后，洛佩斯不僅本人拒絕出席，還帶頭反對美國濫用東道主特權(quán)將古巴、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜排除在外，在拉美掀起群體性抵制潮。
2022年俄烏沖突發(fā)生后，洛佩斯第一時間表態(tài)拒絕追隨美國制裁俄羅斯，反而譏諷拜登政府“口惠而實不至”，美國國會兩天就批準136億美元(約合916.4億元人民幣)的對烏克蘭撥款援助法案，相較之下，美國對中美洲40億美元(約合269.5億元人民幣)的援助項目卻因“官僚主義”而停滯不前?？梢哉f，在這一輪拉美“左進右退”政治周期中涌現(xiàn)出的、敢于對美國“說不”的國家領(lǐng)導(dǎo)人、政治家中，洛佩斯儼然成為代表人物之一。
槍打出頭鳥。USMCA是墨西哥的立國之本。拜登政府拿USMCA規(guī)則發(fā)難可謂直擊墨西哥命門，與其說美國是對洛佩斯的施政發(fā)出警告信號，不如說是驅(qū)使其放低“反美”調(diào)門、更加配合拜登政府推行的拉美政策。
其三，殺雞儆猴，敲打拉美的資源民族主義思潮。
今年以來，拉美的資源民族主義情緒明顯抬頭，除墨西哥外，阿根廷、智利、玻利維亞、秘魯?shù)葒懤m(xù)出臺資源國有化政策，涉及鋰、銅、天然氣等諸多礦產(chǎn)資源。
拉美是美國主要的原材料和初級產(chǎn)品來源地之一，墨西哥還是拜登政府力推的“近岸外包”戰(zhàn)略的主要承接地，資源民族主義無疑將嚴重影響美國精心打造的西半球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。截至目前，拉美國家的相關(guān)動向或多或少都受到來自美國的“關(guān)照”，而墨西哥的能源改革更是自2019年就成為美國盯防對象之一。
從這個角度看，一旦美國此次插手得逞，未來極有可能如法炮制“貿(mào)易規(guī)則牌”，對其他與美國簽有類似協(xié)定的拉美國家下手。
墨西哥的“USMCA不適癥”
現(xiàn)在看來，面對美國方面咄咄逼人的詰難，洛佩斯政府有兩手應(yīng)對：
一方面，展示強硬姿態(tài)。
洛佩斯公開表示“墨西哥不賣”，他坦承墨西哥因臨近美國而獲得大量機會，但這無法與獨立、主權(quán)和尊嚴相提并論，后者是無法討價還價的原則問題。洛佩斯還表示，已致信拜登解釋能源改革措施，重申墨西哥不會讓步。
2020年1月29日，美國華盛頓特區(qū)，美國總統(tǒng)特朗普舉起已簽署的《美國-墨西哥-加拿大貿(mào)易協(xié)定》(USMCA)。
另一方面，拿USMCA的第八章作為“擋箭牌”。
這一章節(jié)是洛佩斯上臺后與美國、加拿大幾經(jīng)拉扯才列入?yún)f(xié)定的。盡管只有短短147個單詞，但明文規(guī)定了墨西哥在修憲和國內(nèi)立法方面的主權(quán)，也明確了對領(lǐng)土和資源的控制權(quán)，只不過著重強調(diào)了碳氫化合物，而未涉及電力領(lǐng)域。
至于這一章能否成為墨西哥區(qū)別對待外企尤其是優(yōu)待聯(lián)邦電力委員會的依據(jù)，目前各方解讀不一，尚有爭議。
一個不爭的事實是，USMCA是當(dāng)年墨西哥在特朗普政府“關(guān)稅大棒”脅迫下達成的“城下之盟”，透著濃重的“美國優(yōu)先”色彩。美國拿捏住了墨西哥深度依賴美國這一軟肋，逼迫其接受了大量超出現(xiàn)有發(fā)展階段的所謂“高標(biāo)準”和“嚴要求”，在投資、勞工、環(huán)保、原產(chǎn)地、市場準入等諸多領(lǐng)域量身定制了一套“規(guī)則緊身衣”。
時至今日，美、加、墨三國圍繞USMCA已產(chǎn)生不少貿(mào)易糾紛和爭端，處于不利地位的墨西哥最為弱勢，屢屢遭到美國和加拿大的圍剿。
在勞工權(quán)利問題上，美國多次根據(jù)勞工快速響應(yīng)機制要求墨西哥審查汽車企業(yè)是否違反自由結(jié)社和集體談判權(quán)。
在汽車行業(yè)原產(chǎn)地規(guī)則方面，同墨西哥的矛盾已難以調(diào)和。美墨加協(xié)定規(guī)定：北美地區(qū)所產(chǎn)汽車75%及以上的組成部件產(chǎn)自本地區(qū)方可享受零關(guān)稅優(yōu)惠，較以前規(guī)定的62.5%的比例大幅提高。而且，據(jù)外媒報道，在計算汽車核心部件(發(fā)動機、傳動系統(tǒng)和轉(zhuǎn)向系統(tǒng))的三國原產(chǎn)地占比方面，美國又出臺了更嚴苛的解釋，令整車更難達到免稅門檻。今年1月，墨西哥訴諸爭端解決機制，目前已進入專家組裁決階段。
在市場準入方面，除傳統(tǒng)能源領(lǐng)域外，美國還盯上了洛佩斯政府力推的《礦業(yè)法》。該法案將鋰列為國有戰(zhàn)略礦產(chǎn)，規(guī)定只有國有企業(yè)才有權(quán)管理和開采。對此，一眾覬覦墨西哥鋰礦已久的美國企業(yè)憤憤不平，認定《礦業(yè)法》違反USMCA有關(guān)商品和服務(wù)供應(yīng)機會的條款。外界普遍認為，鋰是發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)必不可少的“白色石油”，美國插手墨西哥鋰礦國有化改革只是時間早晚的問題。
據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報道，面對日益加重的“USMCA不適癥”，墨西哥方面極有可能在此次爭端磋商中正式提出，在第六年重審貿(mào)易協(xié)定的有關(guān)訴求，重點是將能源領(lǐng)域剔除出協(xié)議。但考慮到屆時洛佩斯政府已然卸任，此舉更多是表達不滿的象征性姿態(tài)。
美國是墨西哥最大的貿(mào)易伙伴，墨西哥對美出口約占其出口總額的80%，自美進口約占其進口總量的50%。盡管與美國齟齬不斷，USMCA框架內(nèi)的糾紛爭端也日漸增多，但這并未動搖墨西哥“向北看”的決心。
近日，洛佩斯鄭重表態(tài)，在中美經(jīng)貿(mào)摩擦的背景下，墨西哥不會加入金磚，與美、加保持經(jīng)濟合作是“更好的選擇”。這一表態(tài)凸顯墨西哥在困境中的現(xiàn)實考量，但由此產(chǎn)生的嚴重“美國依賴癥”也是無法回避的問題。
無論是此前的《北美自貿(mào)協(xié)定》(NAFTA)還是升級后的《美墨加貿(mào)易協(xié)定》(USMCA)，墨西哥或許從這一“特殊關(guān)系”中獲得一定收益，但并未改變其身處貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)鏈低端的地位。美國一直利用在技術(shù)、資金和產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢地位，將墨西哥牢牢鎖定在價值鏈的最低端，這才是墨西哥“USMCA不適癥”的病灶所在。
正如俄羅斯總統(tǒng)普京所說，美國的經(jīng)貿(mào)霸權(quán)比“掠奪性殖民主義”更加微妙，“就像吸塵器一樣從最貧困國家吸走貨物，只留下殘羹剩飯”。
在墨西哥有句家喻戶曉的名言：可憐的墨西哥，離上帝太遠，離美國太近。身處超級經(jīng)濟體的陰影下，如何走出一條獨立自主發(fā)展的道路，已成為墨西哥各界上下求索的終極命題。
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