伴隨著我國可再生能源迅猛發(fā)展，配額制不止一次被熱烈討論過。配額制之所以在我國討論了十多年都沒有實施，是因為它不是單一的政策，而是涉及整個體系的設(shè)計，包括下一步綠色電力交易如何開展等，都需要仔細考量。更重要的是，引入配額制需要政府下決心。
設(shè)計配額制應(yīng)體現(xiàn)我國國情
我國第一次提出引入配額制，是在2005年《可再生能源法》起草過程中，主要是圍繞引入配額制還是固定上網(wǎng)電價展開討論。當時需要解決的問題是可再生能源規(guī)模小、發(fā)展水平低、成本高、缺乏競爭、制造基礎(chǔ)薄弱，對應(yīng)的發(fā)展需求是要快速推進規(guī)模化、做大可再生能源、形成自主制造能力，這也是國家隨后提出建設(shè)千萬千瓦級風電基地、提高風機國產(chǎn)化率等要求的原因。
2009年修訂《可再生能源法》后，我國第二次提出引入配額制。當時，可再生能源初步實現(xiàn)了規(guī)模化發(fā)展，數(shù)量上做大了，但卻開始面臨如何提高發(fā)展效益、如何做好的問題，并且，并網(wǎng)消納問題開始顯露。《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》就提出，要落實全額保障性收購制度。怎么落實呢？《決定》中明確提出要通過實施新能源配額制來落實。
國家能源局2010年3月完成了《可再生能源發(fā)電配額和電網(wǎng)保障性收購管理辦法及說明》，此后完成了《可再生能源發(fā)電配額考核辦法》（初稿），也多輪征求了各方面的意見，由于主管部門內(nèi)部爭議較多，2016年2月，國家能源局最終發(fā)布的不是大家期望的那個配額管理辦法，而是《關(guān)于可再生能源開發(fā)利用目標引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，里面也明確提出了各行政區(qū)消納非水可再生能源電力的比重目標。
當前，可再生能源再次面臨新的挑戰(zhàn)，比如說經(jīng)濟進入新常態(tài)、電力需求放緩，可再生能源并網(wǎng)消納問題不但沒有解決，范圍還在擴大，還有就是補貼資金不足。所以，現(xiàn)在我們需要第三次討論是否引入配額制問題。按照國際通行的系統(tǒng)框架，配額制需以立法為制度基礎(chǔ)進行設(shè)計，包括哪些是合格技術(shù)、義務(wù)承擔者是誰、配額義務(wù)怎么分攤、誰來監(jiān)管等內(nèi)容。另外，國際上引入配額制的同時，一般還需要同時引入綠色電力交易系統(tǒng)。我國在設(shè)計配額制時可以參考國際上的一般做法，但同時應(yīng)體現(xiàn)自己的國情特點。
關(guān)于制度基礎(chǔ)，目前可以作為我國配額制制度基礎(chǔ)的文件包括《可再生能源法》及修正案、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》等。此外，《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出要實施可再生能源配額制度?！犊稍偕茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了四項保障措施，包括建立可再生能源開發(fā)利用目標導(dǎo)向的管理體系、建立可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度、建立可再生能源綠色證書交易機制、加強可再生能源監(jiān)管工作等，也體現(xiàn)了將在“十三五”期間實施配額制度。
關(guān)于義務(wù)承擔主體，目前爭論較多。在國外成熟的市場化國家，配額義務(wù)承擔主體是眾多的公用事業(yè)。我國還是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，電力市場化改革還沒有完成，“有形的手”還發(fā)揮著重要作用。無論是以前解決可再生能源規(guī)模化問題，還是目前解決煤電去產(chǎn)能問題，對應(yīng)的主體都是發(fā)電企業(yè)。我國有十多家權(quán)益裝機容量超過500萬千瓦的大型發(fā)電企業(yè)，可以考慮將這些企業(yè)作為配額義務(wù)主體。而解決并網(wǎng)問題對應(yīng)的主體就是輸電企業(yè)和地方政府；解決消納問題對應(yīng)的主體則是電力消費者和地方政府。
關(guān)于政策目標，已經(jīng)非常明確，主要是為實現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費比重達15%、2030年達20%的目標。根據(jù)這一戰(zhàn)略要求，可以確定相應(yīng)階段的可再生能源發(fā)電目標，以此作為配額制的政策目標。在目標落實過程中，要考慮實施哪種指標分配方式更公平，有兩種選擇：一是全國統(tǒng)一的配額指標要求，比如說資源差、經(jīng)濟實力強的地區(qū)要負擔更多的義務(wù)；二是各省區(qū)市實施不同的配額指標要求，這種設(shè)計會出現(xiàn)的一個問題是，中西部某些資源好但經(jīng)濟實力差的省區(qū)市將負擔更多的義務(wù)。
關(guān)于合格的技術(shù)，中國更多時候是強調(diào)非水可再生能源。在棄水嚴重的情況下，比如西南去年棄水600多億千瓦時，需要討論是否將水電納入合格技術(shù)？目前個別西南省份正在做工作，希望將水電納入配額制。另外就是2020年以后，如果海上風電、太陽能熱發(fā)電、海洋能發(fā)電仍需電價補貼，配額制的技術(shù)范圍是否可以不包括上述技術(shù)？這也需要討論。
關(guān)于監(jiān)管者，這是非常關(guān)鍵的，因為監(jiān)管者的權(quán)威、監(jiān)管的有效性將決定配額制的成敗。因此，下一步如果引入配額制，如何強化國務(wù)院能源主管部門的權(quán)威性至關(guān)重要。
綠證交易：一個市場、兩種機制
綠證交易主要指一個綠色電力市場、兩種交易機制。這兩種交易機制一個是基于自愿的，一個是基于強制的。
先說基于自愿認購基礎(chǔ)上的綠色電力交易系統(tǒng)。環(huán)境問題的日益加劇，迫使人們開始冷靜思考人與自然的關(guān)系，人們環(huán)保意識和綠色產(chǎn)品意識開始逐步增強，這就為綠色電力產(chǎn)品消費的市場需求的形成奠定了基礎(chǔ)。自愿認購交易可在原有電力體制框架內(nèi)以靈活的形式開展，無需觸動原有電價形成機制。因此，自愿認購的電力市場機制作為公共政策的一個有效補充，一方面為可再生能源高出成本部分的分攤提供了新思路，另一方面則為社會各界參與環(huán)境保護事業(yè)、支持可再生能源發(fā)展提供了有效渠道。建立自愿的綠色電力產(chǎn)品市場，需要開展廣泛而有效的綠色電力產(chǎn)品營銷，包括設(shè)計綠色電力產(chǎn)品、制定綠色電力價格、選擇銷售渠道等。
而基于強制配額政策基礎(chǔ)上的綠色電力交易系統(tǒng)，其優(yōu)點也很明顯：首先，發(fā)展目標明確，既保證了在較長時期內(nèi)實現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標，又保證了可再生能源發(fā)電的市場需求，可以增強投資、開發(fā)和設(shè)備供應(yīng)商的信心；其次，證書交易具有靈活、流通性好的優(yōu)點，是一種公平競爭的市場機制；再次，綠證交易使資金和資源可以在不同地區(qū)之間流動，使可再生能源資源的開發(fā)利用在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化。它的缺點是該機制需要客觀公正的認證、有效的監(jiān)督和強有力的懲罰措施，因而加大了監(jiān)管的成本；同時，由于確定強制性配額標準、建立可交易的市場體系、制定處罰標準等都比較復(fù)雜，增加了政策制定和執(zhí)行的難度。
2017年1月18日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局發(fā)布《試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)自愿認購交易制度的通知》，目標非常明確，就是要引導(dǎo)全社會綠色消費、促進清潔能源消納利用、完善補貼機制。個人認為，里面還有一些值得討論的方面：一是參與人購買綠證后能不能再次出售；二是在價格上，應(yīng)該給發(fā)電企業(yè)自主選擇權(quán)，既可以上交證書，得到政府補貼，也可以在完成政府配額要求的基礎(chǔ)上，將多余的證書拿到市場上自由交易獲得更高的回報；三是購買綠證后，應(yīng)能夠體現(xiàn)出個人和企業(yè)的榮譽感以及某種優(yōu)先權(quán)，比如北京的消費者綠證買得多了是不是就可以不用去搖號申請汽車牌照了？企業(yè)能不能在綠色信貸、企業(yè)形象、產(chǎn)品的綠色標識方面有所體現(xiàn)？
綠證交易在國際上也有一般性的設(shè)計框架，也需要建立在完全的市場化基礎(chǔ)上。隨著我國電力市場化改革的推進，綠證交易系統(tǒng)也將會得到逐步完善。另外，在我國還要考慮如何保障綠證市場和碳交易市場的協(xié)調(diào)問題。綠證同時包含了減碳指標，如果能同時在碳交易市場上流通并獲得收益，這對可再生能源企業(yè)也是一種鼓勵。
關(guān)于實行配額制和綠證交易，我的建議是要盡量與電價補貼政策相協(xié)調(diào)。我國“十三五”可再生能源發(fā)展的目標是到2020年陸上風電在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)平價上網(wǎng)、光伏發(fā)電在用電側(cè)實現(xiàn)平價上網(wǎng)。如果不想讓配額制和補貼政策沖突，可以考慮在2020年后或者到2025年，首先取消陸上風電和光伏發(fā)電電價補貼，然后引入配額制。到那時，電力市場化改革如果有實質(zhì)性推進，電價機制已經(jīng)形成，電力零售主體也發(fā)展得足夠多，則配額承擔主體也可以考慮確定為零售商。
另外，引入配額制要把握好時機，不能急于求成，需要政府下決心，進一步完善制度基礎(chǔ)，加強配額政策設(shè)計，做好調(diào)查研究，搞好試點等，需要政治決策解決的問題從來都不是學術(shù)研究能實現(xiàn)的。（作者系國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心主任、國家可再生能源中心副主任）
