2015年3月3日， 兩會第一天，國家能源局在其網(wǎng)站上公布了一份名為《國家能源局關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(國能新能〔2016〕54號)》的文件。文件制定了2020年各省全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)，以及為實現(xiàn)這一目標(biāo)，各省級能源主管部門、發(fā)電企業(yè)等各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。尤其需要指出的是，指導(dǎo)意見要求到2020年，除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上。這一目標(biāo)可借助可再生能源電力綠色證書交易來實現(xiàn)。這一規(guī)定被業(yè)內(nèi)視作中國的“可再生能源配額制”。
這一政策的積極性毋庸置疑。首先，可再生能源配額制有望緩解日益嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光問題。指導(dǎo)意見以各省非水可再生能源電力消納量比重指標(biāo)作為評價依據(jù)，鼓勵可再生能源電站多發(fā)電，社會多消納。其次，綠色證書交易制度有助于推動可再生能源電力早日實現(xiàn)平價上網(wǎng)?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)可通過出售綠色證書獲得額外收益，用市場化的手段完成了煤電等非綠色電力對綠色電力的補(bǔ)貼，提升了可再生能源電力在市場上的競爭力。
國內(nèi)可再生能源市場的前景的確很好。中國政府的目標(biāo)是到2020年，非化石能源占一次能源消費比重提高至15%。為滿足這一目標(biāo)，盡管目前電力需求增長疲弱，政府未來一段時間還將會從政策上大力支持風(fēng)電和太陽能發(fā)展。根據(jù)2016年全國能源工作會議提出的目標(biāo)，要在2016年實現(xiàn)新增風(fēng)電裝機(jī) 2000萬千瓦和光伏新增裝機(jī)1500萬千瓦。
近幾年中國可再生能源發(fā)展迅猛。以風(fēng)電為例，前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《2016-2021年中國風(fēng)電行業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》數(shù)據(jù)顯示：2013年新增裝機(jī)容量1609萬千瓦，同比增長24.1%;2014年新增裝機(jī)容量更是同比增長45.1%;2015年同比增長31.5%。據(jù)國際風(fēng)能委員會測算，2015年全球新增風(fēng)電設(shè)備裝機(jī)容量為6300萬千瓦，中國新增裝機(jī)容量占到全球的48%，為3297萬千瓦，第二名美國和第三名德國的新增風(fēng)電裝機(jī)容量分別僅為860萬千瓦和600萬千瓦。
與此同時，中國可再生能源發(fā)展的收益問題凸顯。影響收益的重要因素包括上網(wǎng)電價、補(bǔ)貼發(fā)放和棄風(fēng)棄光等。從當(dāng)前情況來看，可再生能源上網(wǎng)電價應(yīng)該已經(jīng)到位，補(bǔ)貼滯后問題也比較容易解決，主要矛盾集中在棄風(fēng)和棄光。如今棄風(fēng)棄光率再度高企，主要因為電力行業(yè)整體供大于求。2015年全社會用電量僅增長0.5%。2015年全國發(fā)電設(shè)備平均利用小時只有3969小時，為1978年以來最低，目前看來2016年電力需求可能依然持續(xù)疲弱，如果完成國家能源局此前定下的全年可再生能源新增裝機(jī)目標(biāo)，2016年棄風(fēng)棄光的問題可能更嚴(yán)重，可再生能源行業(yè)盈利將受到更嚴(yán)峻考驗。
首先，解決棄風(fēng)棄光雖然有技術(shù)方面原因，但更重要矛盾轉(zhuǎn)為市場問題。因此，從電力需求的角度看問題，需要盡可能減少裝機(jī)增長，實事求是考慮電力需求增長，調(diào)低可再生能源發(fā)展目標(biāo)。風(fēng)電不像核電有七、八年的建設(shè)周期，等到電力需求回暖的時候再加快建設(shè)也來得及。
其次，如果政府為了完成到2020年非化石能源占一次能源消費比重15%的目標(biāo)，而需要在低能源需求的背景下加快清潔能源替代，需要考慮實施更強(qiáng)有力的措施來解決當(dāng)前棄風(fēng)棄光現(xiàn)象。在低電力需求背景下，真正有可能做到比較經(jīng)濟(jì)有效地解決棄風(fēng)棄光現(xiàn)象的方法，就是推行可再生能源配額制。
配額制與上網(wǎng)電價政策可作為支持可再生能源發(fā)展的兩大機(jī)制。上網(wǎng)電價通過直接定價方式使投資者獲得穩(wěn)定可預(yù)期的收益;配額制更多是需要通過市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)以最低的成本開發(fā)可再生能源，其補(bǔ)償具有不確定性。上網(wǎng)電價政策一般適用于可再生能源發(fā)展的起步階段，而配額制更多適用于發(fā)展成熟的階段，甚至可以考慮上網(wǎng)電價政策與配額制政策同時使用。
配額制主要有如下幾點特點。第一，從可再生能源配額制承擔(dān)主體來看，承擔(dān)主體可以是發(fā)電企業(yè)或供電企業(yè)承擔(dān)。如果是發(fā)電企業(yè)作為承擔(dān)主體，一般采取購買可再生能源發(fā)電證書的形式，將配額制義務(wù)成本傳導(dǎo)至常規(guī)發(fā)電企業(yè)。目前我國正在開展的新一輪電力改革，其核心就是放開售電側(cè)市場。這就具備了供電企業(yè)作為承擔(dān)主體的基本條件。在售電側(cè)市場放開的條件下，供電企業(yè)作為承擔(dān)主體能夠采取更靈活的方式將配額義務(wù)成本通過終端銷售電價進(jìn)行疏導(dǎo)。第二，在分配可再生能源配額指標(biāo)時，需要更多考慮資源條件、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與該地區(qū)電網(wǎng)情況。第三，支持可再生能源發(fā)展，配額制的運作機(jī)制較靈活，主要基于電力市場化運行機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。
當(dāng)然，需要認(rèn)識到中國配額制的可操作性問題，這就是電力市場改革進(jìn)程。由于配額制主要是基于電力市場市場化基礎(chǔ)上，由政府制訂配、供電企業(yè)或發(fā)電企業(yè)作為承擔(dān)主體，市場化的運作機(jī)制保證了可再生能源配額可被交易，更有利于資源配置，增強(qiáng)配額制的靈活性與可操作性。
