2016年作為“十三五”的開局之年，年內最重要的議題之一無疑就是能源“十三五”規(guī)劃的出臺?，F(xiàn)今2016年過去了一半，“十三五”規(guī)劃也出臺在即，相關內容也已經(jīng)可以窺見一二。幾項規(guī)劃目標一直是業(yè)界關注的焦點所在，據(jù)能源規(guī)劃部門相關人員透露，在可再生能源領域，“十三五”期間風電裝機容量將爭取達到2.5億千瓦，光伏發(fā)電達到1.55億千瓦，生物質能達到1500萬千瓦。
這些規(guī)劃目標意味著什么？除了目標數(shù)字以外還有哪些具體的規(guī)劃導向？這些內容背后是怎樣的考量和思路？
風電面臨增長瓶頸
2.5億千瓦對當前的中國風電行業(yè)來說意味著什么？
根據(jù)國家能源局數(shù)據(jù)，截至2016年6月底，國內風電累計裝機容量為1.37億千瓦，也就是說要完成2.5億千瓦時的目標需要在未來四年半內建成新增裝機1.13億千瓦。這對已經(jīng)度過高速增長期的風電行業(yè)無疑是個極大的挑戰(zhàn)。
在“十三五”規(guī)劃具體目標發(fā)布以前，國家能源局部分官員也曾于公開場合談及可再生能源的前期規(guī)劃目標值。國家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長何勇健就在今年3月的“2016年經(jīng)濟形勢與電力發(fā)展分析預測會”上談到相關規(guī)劃的具體思路。按照2020年非化石能源比重達到15%這個目標來設定底線方案，高方案是能源消費總量達到50億噸標準煤，基準方案是能源消費總量達到48.5億標準煤，綜合考慮非電非化石能源利用的不同情境，風電需要完成的目標在1.9億-2.4億千瓦之間，光伏在1億-1.5億千瓦之間。何勇健最后明確的2020年裝機目標是風電2.1億千瓦，光伏1.1億千瓦，包括此前在CWP國際風電大會上，國家能源局新能源司的官員透露的目標也是2020年風電裝機達到2億千瓦左右。
從去年下半年到今年年初的一些相關表述來看，國家能源局對可再生能源的“十三五”規(guī)劃目標的態(tài)度還是相對謹慎、穩(wěn)妥的，尤其是對風電，因此最終出臺的這個2.5億千瓦的目標多少有點超出預期。按照上述國家能源局規(guī)劃司的思路，2.5億千瓦意味著選取了能源消費總量達到50億噸標煤、非化石能源消費量達到7.5億標煤的高方案，并且考慮的是非電非化石能源利用大致維持當前規(guī)模的情景。
對當前的風電行業(yè)來說，要實現(xiàn)這個目標有一定難度。2015年，中國風電新增裝機容量達到3297萬千瓦，再創(chuàng)歷史新高，全國風電累計裝機容量為1.29億千瓦。要在2020年建成2.5億千瓦，需要在五年內新增1.21億千瓦，平均每年新增2400多萬千瓦。然而，從2016年起，風電增長的腳步明顯放緩，今年上半年新增裝機容量為774萬千瓦，去年同期數(shù)據(jù)為916萬千瓦。受棄風限電和消納市場飽和的影響，國內風電很可能開始進入一個低增長階段。
當前，傳統(tǒng)的風電發(fā)展重地——三北區(qū)域正在棄風的泥淖里掙扎，要完成“十三五”目標的新增容量，就要開拓新的發(fā)展區(qū)域，轉變開發(fā)方式。從存量來看，三北地區(qū)體量龐大的風電基地電量一方面要大力拓展各種就近消納渠道，另一方面要加強外送，尋找可能的受端。在這樣的重壓下，部分地區(qū)已經(jīng)停止核準新項目，加上該區(qū)域風資源開發(fā)已接近匱盡，未來三北區(qū)域應該不再是規(guī)劃中的重點發(fā)展區(qū)域。但目前內蒙古、新疆兩省仍占有較高的核準容量，短期內仍會保持增長趨勢。
中東部包括南方部分區(qū)域將成為未來風開發(fā)的新中心，包括東部沿海的海上風電也將成為下一階段力推的重點，從累積的核準容量和今年上半年的新增裝機來看，云南、山東、江蘇都有豐厚的儲備和相對強勁的增長。
據(jù)透露，這次“十三五”規(guī)劃的具體內容又特別提到要“大力發(fā)展分散式風電，穩(wěn)步建設風電基地，積極開發(fā)海上風電”，其中大力發(fā)展分散式風電放在第一位，這在以往的重要規(guī)劃中是很少見的，“十二五”和“十三五”都提到集散并舉的開發(fā)原則，但把分散式風電單獨提出來并放到如此重要的位置還是第一次。
發(fā)展分散式風電的要求也已經(jīng)提出了好幾年，但這種開發(fā)方式一直沒有形成規(guī)模，其原因也很顯而易見，分散式開發(fā)雖能規(guī)避棄風限電問題，但風力發(fā)電投資成本高，小規(guī)模分散開發(fā)會把回收期拉長，對開發(fā)商來說缺乏吸引力。國家能源局曾在中東部和南方進行一些分散性項目的試驗性開發(fā)，但都發(fā)現(xiàn)規(guī)劃規(guī)模和實際建成的規(guī)模偏差較大，可見這種開發(fā)形式要在“十三五”落地難度很大，需要找到更有吸引力的商業(yè)模式。
炙熱光伏如何調控？
除了風電以外，光伏的規(guī)劃目標也同樣超過預期，并且在當前火熱的開發(fā)氛圍下，很有可能進一步推高地方和企業(yè)的建設沖動。
2015年，國內光伏累計并網(wǎng)容量已經(jīng)達到43GW，中國一舉超越德國成為全球光伏發(fā)電裝機量第一的國家。2016年，中國光伏更是經(jīng)歷了一個瘋狂的上半年，為了搶在630之前安裝享受更高的電價，國內光伏行業(yè)在半年內新增了22GW的裝機容量，已經(jīng)超過國家能源局下達的全年指標18.1GW。而中國的光伏發(fā)電市場正式起步不過是2013年開始，這是與風電類似，甚至可以說比風電更為激進的發(fā)展道路，不到三年的時間已經(jīng)超過了歐美等國十來年的累積。
“十三五”規(guī)劃中設定的光伏建設目標是力爭達到1.55億千瓦，與風電不同的是，光伏仍處于高速增長的初期發(fā)展階段，而且從中央到地方政府都體現(xiàn)出建設光伏的巨大熱情和決心，短短三年內出臺支持光伏的中央和地方政策數(shù)不勝數(shù)。目前雖然2016年上半年的官方數(shù)據(jù)尚未披露，但大致可以算出累計裝機容量已經(jīng)超過60GW。根據(jù)國家能源局局長努爾·白克力的預測，“十三五”時期，中國每年將繼續(xù)新增1500萬—2000萬千瓦的光伏發(fā)電，按照這個增長速度，2020年完成1.55億千瓦不會有太大問題。
但過快的發(fā)展肯定會衍生種種問題，首當其沖就是消納市場。從去年到今年上半年，“棄光”以看得見的速度在惡化，新疆和甘肅這兩個最大的光伏電站建設重地在棄風以外，棄光率也相當矚目，2015年分別達到26%和31%，今年上半年更是惡化到32.4%和32.1%，新疆一度達到52%，西北區(qū)域的棄光率也達到了19.7%。
棄光問題惡化的一個重要原因在于當前光伏建設格局的畸形化，在規(guī)劃目標、政策導向的推動下，大量投資選擇流向大型光伏電站而不是分布式，導致大量的產(chǎn)能囤積在西北區(qū)域，而分布式的光伏項目和系統(tǒng)沒有得到充分的發(fā)展，也沒有完成國家能源局設定的年度目標。盡管目前表面上看光伏增長很快，大部分的增量是由大型光伏電站貢獻的，從這個角度來看，棄光和棄風的問題肌理是近似的，兩者同樣是整體不足、局部過剩這樣的一種局面。
“十三五”的光伏規(guī)劃目標是這樣分解的，分布式發(fā)電達到7000萬千瓦，光伏電站達到8000萬千瓦，光熱發(fā)電達到500萬千瓦。而2015年，也就是“十二五”末，光伏電站就已經(jīng)達到3712萬千瓦，“十三五”期間只需要新增4288萬千瓦，平均每年新增857.6萬千瓦；而分布式2015年底只建成了606萬千瓦，“十三五”期間要完成6394萬千瓦，每年要新增1278.8萬千瓦。這是一個艱巨的任務。
要順利完成“十三五”目標，政府還需要繼續(xù)加大對光伏的調控力度。630后光伏電價面臨調整，大型光伏電站的收益將會銳減，西部地區(qū)大型電站的建設有可能進入一個緩沖期，這個時期，如何把投資引導向中東部地區(qū)建設分布式是一個重要問題。日前，財政部和國家稅務局就發(fā)文宣布在2016年到2018年繼續(xù)實行納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品增值稅即征即退50%的政策，這對居民分布式光伏系統(tǒng)的推動也是一個重要利好。
可再生能源電價機制走到盡頭？
按照目前披露的“十三五”規(guī)劃，非水可再生能源裝機總規(guī)模可能達到4.2億千瓦。這對可再生能源的財政補貼基金來說將是一座沉重的五指山，但從很多觀察人士以及一些能源局官員的觀點來看，可再生能源補貼基金更有可能無法存續(xù)到“十三五”結束就被其他機制取代了。
日前，財政部部長樓繼偉簽署了第六批可再生能源電價附加資金補助目錄的相關文件，盡管發(fā)放補貼對行業(yè)是利好，但每一次發(fā)放可再生能源補貼都可以看出這個由電價附加組成的補貼池日益捉襟見肘。8月，國家能源局副局長在第七屆中國(甘肅)國際新能源博覽會上的發(fā)言提到，“新能源的財政補貼資金缺口較大，截止到今年上半年，可再生能源補貼缺口累計達到550億元，原有的補貼模式難以為繼”，“各個方面反應強烈，坦誠地講，決策部門面臨著極大的壓力，關于產(chǎn)業(yè)發(fā)展未來的制度安排和政策選擇遇到了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)”。
根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)媒體報道，這次的“第六批可再生能源補貼目錄下發(fā)后，之前所欠的補貼額度將先發(fā)放一部分，另一部分將等可再生能源發(fā)展基金款項到位后再行發(fā)放”，“此前的第五批可再生能源補貼目錄下發(fā)后，當時的可再生能源發(fā)展基金的額度也不夠，只補了一部分，后來國家財政部單獨向可再生能源發(fā)展基金撥付了約100億資金，補足了第五批的缺口，第六批的補貼缺口不排除財政部經(jīng)商議后會從其他地方撥款來補足”。
“十三五”期間，一方面可再生能源的成本必須持續(xù)下降，爭取實現(xiàn)與火電平價上網(wǎng)；另一方面，能源和價格主管部門需要設計新的價格機制，取代或補充調整明顯難以存續(xù)的“標桿電價+度電補貼”政策。據(jù)能源局內部人士透露，新能源電價和補貼機制調整的方向很有可能就是“配額制+綠色證書”。
2016年對可再生能源配額制來說是非常關鍵的一年。今年以來，國家能源局先后發(fā)布《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》、《關于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知（征求意見稿）》，長期以來推進艱難的可再生能源配額制終于破冰，中國可再生能源配額制的基本框架終于搭建起來。從當前最迫切的需求來說，配額制可以解決可再生能源的消納問題，從長遠的發(fā)展來看，配額制還被寄希望于構建一個更合理、更可持續(xù)的電價機制。而在配額制基礎上建立綠色電力證書交易機制，發(fā)電企業(yè)可通過自建非水可再生能源項目或購買可再生能源綠色證書的方式，完成發(fā)電配額考核指標要求。
國家發(fā)改委能源研究所研究員時璟麗認為，未來風電、光伏等可再生能源電價形成機制可能需要由分資源區(qū)標桿電價逐步調整為電力市場中的批發(fā)電價加上定額電價補貼兩部分組成，即由現(xiàn)有的差價補貼向定額補貼轉變。因此，實施綠色證書交易機制，可再生能源發(fā)電的收益就將來自于電力市場上網(wǎng)價格、定額補貼和綠色證書收益三個方面，將會降低對政府財政補貼的需求；并且隨著可再生能源成本下降、綠色證書機制完善，逐步提升綠色證書價格和收益，可加快可再生能源發(fā)電差價或定額補貼降低的步伐，盡快實現(xiàn)平價上網(wǎng)，使可再生能源發(fā)電完全參與電力市場。
但可以想見，這樣一個顛覆性的電價機制將會面臨莫大阻力，配額制的框架剛剛搭建起來，運行效果如何還有待考察，可再生能源電價機制從傳統(tǒng)的“標桿電價+補貼”轉向“配額制+綠證”必將經(jīng)歷一個漫長而艱難的逐步過渡期。“十三五”這個頗具野心的規(guī)劃目標一方面推動行業(yè)繼續(xù)奮進增長，一方面還要兼顧觸動根本的價格改革，就如高速急轉，其壓力和險阻恐怕比上一個五年更甚。
