隨著央企叫停，國家出手的風(fēng)波，眾多已踏足或預(yù)備踏足光伏發(fā)電領(lǐng)域的企業(yè)增強(qiáng)了對光伏行業(yè)“倒賣路條”的關(guān)注，同時(shí)也加大了對該領(lǐng)域投資的顧慮。本文將從光伏行業(yè)“路條”方面入手，對我國目前光伏行業(yè)“倒賣路條”的情況以及對相關(guān)企業(yè)在該行業(yè)的投資現(xiàn)狀與困境進(jìn)行探析。
光伏“路條”實(shí)際是光伏發(fā)電企業(yè)對政府部門將光伏開發(fā)項(xiàng)目予以備案并列入年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)的批文的一種俗稱。2013年8月29日，國家能源局發(fā)布《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》，明確光伏電站項(xiàng)目的開發(fā)由核準(zhǔn)制變更為備案制，即企業(yè)需向省級以下能源主管部門進(jìn)行項(xiàng)目備案，并獲得相應(yīng)的備案文件。但是，獲得項(xiàng)目備案并不等同于獲得了年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。根據(jù)《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》等規(guī)定，國家能源局每年向地方下達(dá)年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)，地方再根據(jù)上一年項(xiàng)目規(guī)模的分配及建設(shè)情況，對上年度已辦理手續(xù)但未實(shí)際建設(shè)或未完成投產(chǎn)的項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行扣除或收回后，確定該地區(qū)本年度新增項(xiàng)目的規(guī)模上限，并向本年度申請規(guī)模指標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行重新分配。光伏發(fā)電企業(yè)同時(shí)獲得項(xiàng)目備案及年度建設(shè)規(guī)模指標(biāo)，即獲得了光伏“路條”，獲得“路條”的企業(yè)便可根據(jù)獲批的規(guī)模指標(biāo)及項(xiàng)目備案情況進(jìn)行光伏電站的開發(fā)建設(shè)。
實(shí)踐中容易被認(rèn)定為“倒賣路條”的情形
一、獲取規(guī)模指標(biāo)后以收購“殼公司”的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目備案批復(fù)文件的收購
獲得“路條”最便捷的形式便是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與當(dāng)?shù)卣_(dá)成合作開發(fā)協(xié)議，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)也就是我們所稱的“路條售賣者”，其通過政府的支持，對光伏發(fā)電站項(xiàng)目進(jìn)行備案后，在年度光伏發(fā)電規(guī)模指標(biāo)配置中獲得相應(yīng)指標(biāo)，并完成項(xiàng)目各項(xiàng)前期審批。項(xiàng)目前期審批、備案手續(xù)的辦理，以及指標(biāo)的獲取并不需要過多的成本投入。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)本身的資源優(yōu)勢加上“路條”的稀缺所帶來的市場，倒賣“路條”就變?yōu)榱舜祟惒⒉痪邆涔夥l(fā)電站項(xiàng)目開發(fā)及建設(shè)能力的企業(yè)獲得收益的最佳途徑。
成功獲得“路條”的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)往往會(huì)通過中介的形式與“路條購買者”取得聯(lián)系，以獲取的規(guī)模指標(biāo)為計(jì)算依據(jù)，將“路條”進(jìn)行整體作價(jià)并向“路條購買者”進(jìn)行售賣。為規(guī)避備案、審批文件不能直接轉(zhuǎn)讓的情況，企業(yè)通常采取設(shè)立“空殼公司”，并將所獲得的全部“路條”打包放置于該“空殼公司”，最后由購買者直接對該“空殼公司”進(jìn)行收購的形式實(shí)現(xiàn)對“路條”的倒賣。
該種形式屬于較為直接且常見的“倒賣路條”形式。根據(jù)〔2014〕477號文的規(guī)定，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)獲得“路條”后，并未以自己作為控股方對項(xiàng)目進(jìn)行投資開發(fā)，也未能夠按照規(guī)劃和年度計(jì)劃及時(shí)開展項(xiàng)目建設(shè)，而是將項(xiàng)目備案、批復(fù)文件進(jìn)行倒賣以獲取不當(dāng)利益，極易被認(rèn)定為“倒賣路條”。如企業(yè)通過此種方式獲取“路條”，一旦被認(rèn)定為非法獲取指標(biāo)，將會(huì)受到相應(yīng)的處罰，從而遭受較大的損失。
二、以合資公司名義取得規(guī)模指標(biāo)后，當(dāng)?shù)毓緦?shí)施退股
為了規(guī)避〔2014〕477號文中規(guī)定的申請光伏電站項(xiàng)目備案的企業(yè)“不以自己為主投資開發(fā)為目的”的情形，同時(shí)為了提高獲取“路條”的成功率，部分難以通過自身獲得指標(biāo)的“路條購買者”選擇與當(dāng)?shù)氐拿駹I能源企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司，并以項(xiàng)目公司的名義辦理項(xiàng)目備案，并利用地方企業(yè)的資源優(yōu)勢申請光伏發(fā)電指標(biāo)。相較于“路條購買者”自己申請光伏發(fā)電規(guī)模指標(biāo)并辦理相關(guān)的備案、審批手續(xù)，有當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的參與無疑使“路條”的獲取更為便利。
雖然上述方式可以在一定程度上規(guī)避〔2014〕477號文的規(guī)定，但隨著〔2016〕1163號文的發(fā)布，此方式也有了被認(rèn)定為“倒賣路條”的風(fēng)險(xiǎn)?！?016〕1163號文中明確，光伏電站項(xiàng)目納入年度建設(shè)規(guī)模后，其投資主體及股權(quán)比例不得擅自變更。如果以合資成立的項(xiàng)目公司為項(xiàng)目備案主體，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在獲得規(guī)模指標(biāo)后退出則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司的股權(quán)比例發(fā)生變更。按照上述規(guī)定，如果項(xiàng)目公司股權(quán)發(fā)生了變動(dòng)，則項(xiàng)目可能在后續(xù)核查中被認(rèn)定存在“倒賣路條”的情況，使得項(xiàng)目公司遭受處罰。
三、項(xiàng)目建設(shè)中項(xiàng)目公司母公司的投資人發(fā)生變更
為了跳脫〔2014〕477號文以及〔2016〕1163號文對項(xiàng)目備案企業(yè)行為及股權(quán)比例變動(dòng)的直接限制，許多企業(yè)開始從項(xiàng)目公司的上級公司著手，即為了保證項(xiàng)目的投資人不發(fā)生變更，同時(shí)保證項(xiàng)目公司股權(quán)不發(fā)生變動(dòng)，“路條購買者”與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)通過合資的方式在項(xiàng)目公司的上一級設(shè)立一家公司，該公司持有項(xiàng)目公司100%的股權(quán)，當(dāng)項(xiàng)目公司獲得“路條”后，當(dāng)?shù)毓境坊仄渌钟械捻?xiàng)目公司母公司的股權(quán);或由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)自行在項(xiàng)目公司的上一級設(shè)立一家公司，同樣持有項(xiàng)目公司100%的股權(quán)，當(dāng)項(xiàng)目公司獲得“路條”后，“路條購買者”對項(xiàng)目公司的母公司實(shí)施收購。通過以上方式，“路條購買者”均可以實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目公司以及光伏發(fā)電站項(xiàng)目的實(shí)際控制。
雖然這種方式從字面上繞開了監(jiān)管，但是隨著內(nèi)蒙古自治區(qū)對可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼核查的出手，從側(cè)面反映出各省在對“倒賣路條”的認(rèn)定上存在一定的自主性。2022年6月29日，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于廢止部分可再生能源項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)批復(fù)文件的通知》，對轄區(qū)內(nèi)7個(gè)涉嫌倒賣光伏指標(biāo)的項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)批復(fù)文件實(shí)施了廢止[3]。通過公開途徑查詢，被處罰的杭錦旗新元太陽能發(fā)電有限公司、錫林浩特市新元太陽能發(fā)電有限公司、卓資縣新元太陽能發(fā)電有限公司(以下統(tǒng)稱為“項(xiàng)目公司”)均為內(nèi)蒙古新元能源有限公司的全資子公司。自項(xiàng)目公司成立以來，均未發(fā)生過投資人變更或股權(quán)變動(dòng)的情況，但向上追溯可以發(fā)現(xiàn)，其母公司內(nèi)蒙古新元能源有限公司在項(xiàng)目公司所持有的項(xiàng)目未完成投產(chǎn)前發(fā)生了投資人變更，即當(dāng)?shù)毓緝?nèi)蒙古大唐國際新能源有限公司退出投資，變?yōu)榱诵畔a(chǎn)業(yè)電子第十一設(shè)計(jì)研究院科技工程股份有限公司單獨(dú)持股。由此可見，內(nèi)蒙古自治區(qū)在核查過程中，將〔2016〕1163號文中“其投資主體及股權(quán)比例”進(jìn)行了擴(kuò)大解釋，即此處所指的“投資主體”并不僅限于項(xiàng)目的直接控制人，還包括上一級的實(shí)際控制人。鑒于我國目前尚未從國家層面統(tǒng)一“倒賣路條”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各省在核查過程中基于自主判斷，極有可能認(rèn)定上述方式構(gòu)成“倒賣路條”，從而對相關(guān)企業(yè)實(shí)施處罰。
企業(yè)投資中關(guān)于“倒賣路條”的合規(guī)建議
一、投資前進(jìn)行詳細(xì)盡調(diào)，了解是否存在可能被認(rèn)定為“倒賣路條”的情況
通常情況下，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰時(shí)并不會(huì)追溯到行為發(fā)生之時(shí)，即行政機(jī)關(guān)核查到光伏發(fā)電站項(xiàng)目存在“倒賣路條”的情況，只會(huì)對項(xiàng)目本身進(jìn)行處罰，而該處罰所造成的后果將會(huì)由現(xiàn)存的投資人進(jìn)行承擔(dān)。為防止在投資行為完成后，因項(xiàng)目被認(rèn)定存在“倒賣路條”的情況導(dǎo)致投資人遭受損失，在企業(yè)投資前應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)盡調(diào)并作出分析：第一，在本次投資前，是否已經(jīng)存在可能被認(rèn)定為“倒賣路條”的情況;第二，本次投資行為是否存在被認(rèn)定為“倒賣路條”的風(fēng)險(xiǎn)。
對于第一點(diǎn)，投資企業(yè)需通過公開途徑，如國家企業(yè)信用信息系統(tǒng)等官方網(wǎng)站，以及目標(biāo)公司提供的工商內(nèi)檔，對目標(biāo)公司及其上級控股公司從設(shè)立以來的投資人變更及股權(quán)變動(dòng)情況進(jìn)行詳細(xì)摸底，并對照〔2014〕477號文以及〔2016〕1163號文的規(guī)定綜合判斷是否存在“倒賣路條”的情況。對于第二點(diǎn)，投資企業(yè)需從項(xiàng)目情況以及投資方式兩面入手，判斷項(xiàng)目是否處在指標(biāo)倒賣的“敏感時(shí)期”，同時(shí)結(jié)合〔2014〕477號文以及〔2016〕1163號文的規(guī)定判斷投資行為是否為兩文件所禁止的情況。
二、通過走訪等形式了解當(dāng)?shù)卣J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并通過協(xié)議明確責(zé)任承擔(dān)
前文中反復(fù)提到，我國目前尚未對“是否構(gòu)成光伏路條的倒賣”制定一個(gè)明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各省在對上述問題的認(rèn)定上具有一定的自由裁量空間。因此，企業(yè)在實(shí)施投資行為前，需在目標(biāo)公司及其股東的配合下，與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、能源部門以及審計(jì)部門積極溝通，了解當(dāng)?shù)卦凇暗官u路條”問題的認(rèn)定上有無明確的標(biāo)準(zhǔn)。如當(dāng)?shù)夭o文件對該問題進(jìn)行規(guī)定，則可就本次投資行為與相關(guān)部門進(jìn)行溝通，聽取相關(guān)部門的意見，如可行，投資企業(yè)可以請有關(guān)部門出具相關(guān)的文字說明材料。
由于在通常情況下，相關(guān)部門并不會(huì)給出確切的答復(fù)，加上未成文的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化的可能性較大。為了防止在投資完成后，有關(guān)部門認(rèn)定項(xiàng)目存在“倒賣路條”的情形，導(dǎo)致投資企業(yè)遭受損失，投資企業(yè)可以通過在相關(guān)的投資協(xié)議或股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議中對此部分或有損失的承擔(dān)及追償進(jìn)行明確約定的方式，在一定程度上控制可能發(fā)生的投資風(fēng)險(xiǎn)。
三、建議建成前以合作方式主導(dǎo)項(xiàng)目建成，建成后進(jìn)行項(xiàng)目公司收購
據(jù)了解，多數(shù)企業(yè)不愿意在項(xiàng)目建成后進(jìn)行收購的原因在于，如果未在項(xiàng)目建設(shè)期對項(xiàng)目實(shí)施控制，則無法對建設(shè)過程中光伏方陣的設(shè)計(jì)、光伏組件的采購、光伏設(shè)備的安裝及搭建等進(jìn)行介入，從而導(dǎo)致項(xiàng)目建成后的質(zhì)量與投資企業(yè)預(yù)想的項(xiàng)目質(zhì)量存在差異，從而加大了項(xiàng)目收購后對項(xiàng)目實(shí)施改裝、消缺的成本。
為解決上述問題，又在一定程度上規(guī)避被認(rèn)定為“倒賣路條”，投資企業(yè)可以在項(xiàng)目開始正式建設(shè)前與項(xiàng)目公司或項(xiàng)目公司的實(shí)際控制人簽訂相關(guān)的合作協(xié)議，在協(xié)議中明確投資意向，并將項(xiàng)目建設(shè)要求及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為后續(xù)實(shí)施收購的條件。如項(xiàng)目建成并投產(chǎn)后，達(dá)到合作協(xié)議約定的條件，則投資企業(yè)啟動(dòng)收購程序。此方式在一定程度上可以規(guī)避〔2016〕1163號文關(guān)于“光伏電站項(xiàng)目納入年度建設(shè)規(guī)模后，其投資主體及股權(quán)比例不得擅自變更”以及“已納入年度建設(shè)規(guī)模、未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性工程建設(shè)階段的項(xiàng)目不得向其他投資人轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。
四、如確需建成前轉(zhuǎn)讓，需經(jīng)過備案機(jī)關(guān)同意
根據(jù)〔2014〕477號文的規(guī)定，已辦理備案手續(xù)的項(xiàng)目的投資主體在項(xiàng)目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，不得擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。同時(shí)，根據(jù)〔2016〕1163號文的規(guī)定，光伏電站項(xiàng)目納入年度建設(shè)規(guī)模后，其投資主體及股權(quán)比例、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)場址等主要內(nèi)容不得“擅自”變更，在建設(shè)期因企業(yè)兼并重組、同一集團(tuán)內(nèi)部分工調(diào)整等原因需要變更投資主體或股權(quán)比例的，或者調(diào)整建設(shè)規(guī)模和場址的，項(xiàng)目投資主體應(yīng)向所在省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)展改革委(能源局)提出申請，獲得審核確認(rèn)后方可實(shí)施變更，并向國家能源局派出機(jī)構(gòu)報(bào)備，同時(shí)在國家可再生能源信息管理平臺(tái)重新等級有關(guān)信息。
從上述規(guī)定中可知，國家對于光伏發(fā)電站項(xiàng)目投產(chǎn)前進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，或在項(xiàng)目投產(chǎn)前變更投資主體或發(fā)生變動(dòng)股權(quán)比例的行為并不是明令禁止的態(tài)度。如果投資企業(yè)綜合考量后，確需在光伏發(fā)電站項(xiàng)目投產(chǎn)前對項(xiàng)目實(shí)施收購，則需按照上述規(guī)定，與項(xiàng)目所在省的發(fā)改委(能源局)提出申請，獲得其同意后即可實(shí)施變更。
2022年1月6日，國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于征求擬廢止規(guī)范性文件意見的公告》，對擬廢止《國家能源局關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》等3件規(guī)范性文件向社會(huì)公開征求意見[4]?，F(xiàn)距離意見反饋截止日期已達(dá)7個(gè)月，國家能源局尚未對〔2014〕477號文是否廢止發(fā)表明確的意見，因此尚不能判斷我國后續(xù)對于光伏發(fā)電行業(yè)“倒賣路條”核查的態(tài)度以及懲處的力度?？梢悦鞔_的是，對于已經(jīng)步入，或準(zhǔn)備步入光伏發(fā)電行業(yè)的企業(yè)，加強(qiáng)對“倒賣路條”導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)的防范勢在必行。
作者：趙陽君、彭卓盼
文章來源：中聯(lián)律師（有刪改）
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