九方面評說新電改兩年的成績與問題

發(fā)布時間:2017-02-17   來源:能源研究俱樂部

  三、電力體制改革是行業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要

  黨的十八屆三中全會指出,經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

  電力行業(yè)雖經(jīng)多年改革,但整體上還受到政府嚴(yán)格控制,市場配置資源的作用未得到充分發(fā)揮。從入口方面看,在簡政放權(quán)背景下,能源領(lǐng)域已下放或取消多數(shù)審批權(quán)限,但總體上依然沒有改變政府審批的格局,只是更換了審批機(jī)構(gòu)。從出口方面看,發(fā)電計劃主要由政府制訂,大體上是同類機(jī)組同樣利用小時。更為核心的電價,長期受到政府嚴(yán)格管控,與供需關(guān)系、供應(yīng)成本脫鉤,存在嚴(yán)重交叉補(bǔ)貼。

  在廠網(wǎng)分開、電源側(cè)實(shí)現(xiàn)多主體競爭后,行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展出現(xiàn)較大偏差,網(wǎng)源配套問題持續(xù)受到關(guān)注。新能源的超高速發(fā)展,棄水、棄風(fēng)、棄光等“三棄”問題愈演愈烈,更突顯了行業(yè)協(xié)調(diào)問題。三令五申的全額保障性收購,至今未全然落地。

  市場化改革是全球性趨勢,上世紀(jì)80年代掀起的改革浪潮席卷了全球多數(shù)國家和地區(qū)。我國已經(jīng)成為全球電力裝機(jī)、電網(wǎng)規(guī)模最大的國家,對市場配置資源的需要強(qiáng)烈而迫切。近兩年來,電力體制改革取得一定進(jìn)展,但在市場化的道路上還有很遠(yuǎn)路程。

  四、電力體制改革已在全國大面積鋪開

  目前,電力體制改革試點(diǎn)已呈遍地開花之勢。

  輸配電改革試點(diǎn)自深圳2014年起步,經(jīng)三次擴(kuò)圍之后,目前除西藏外已基本全覆蓋。云南、貴州、安徽三地輸配電價已于2016年3月公布。日前,國家發(fā)展改革委就《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法(試行)》答記者問時透露,近期即將公布第二批12個省級電網(wǎng)的輸配電價,剩余14個省級電網(wǎng)輸配電價成本監(jiān)審的實(shí)地審核即將完成,并轉(zhuǎn)入輸配電價測算階段。

  2015年11月9日,云南、貴州作為首批綜合電改試點(diǎn)獲批。2016年11月30日,國家發(fā)展改革委、國家能源局批復(fù)湖南電改綜合試點(diǎn)。至此,全國綜合電改試點(diǎn)達(dá)到21個。此外,部分單項(xiàng)改革試點(diǎn)地區(qū)如重慶市所開展的實(shí)質(zhì)上也已相當(dāng)于綜合改革試點(diǎn)。

  多地電力交易中心2016年集中組建。目前,北京、廣州兩個國家級電力交易中心和全國多數(shù)省級電力交易中心已組建完成。其中,廣州、昆明、貴州、山西、重慶等采取股份制形式。國家電網(wǎng)范圍內(nèi),還有湖北電力交易中心確定采取股份制形式,不過目前尚未完成組建。

  配售電業(yè)務(wù)放開方面,國家發(fā)展改革委、國家能源局2016年發(fā)布通知,確定延慶智能配電網(wǎng)等105個項(xiàng)目為第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目,預(yù)計總投資將達(dá)到500億至1000億元。此外,全國單項(xiàng)售電側(cè)改革試點(diǎn)達(dá)到9個。

  目前,大用戶直購電、跨省跨區(qū)競價交易、售電側(cè)零售等具有市場化特質(zhì)的電量交易已初具規(guī)模。其中,以大用戶直購電規(guī)模最大。據(jù)悉,某發(fā)電集團(tuán)市場化交易電量已達(dá)到28%,交易總電量超千億千瓦時。

  五、電力體制改革遭遇“普降電價”尷尬

  從目前電力體制改革的實(shí)際看,無一不在行“降電價”之實(shí)。不少售電公司、工業(yè)園區(qū)甚至大打“降電價”之牌,以致不少用戶認(rèn)為“改革就是降電價”“不以降價為目的的電改就是耍牛氓”!

  最大影響因素在于供需關(guān)系。當(dāng)前,電力供應(yīng)能力遠(yuǎn)超實(shí)際需求,這是造成降電價的主要原因。同時,地方政府的強(qiáng)烈“降成本”訴求,也是不可忽視的影響因素。若隨行就市,電價應(yīng)隨燃料價格上升水漲船高,但有的地方政府會采取干預(yù)措施。

  從國家相關(guān)文件規(guī)定上,也有待調(diào)整完善之處?!蛾P(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》規(guī)定,“對于符合準(zhǔn)入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業(yè)購電的用戶,由所在地供電企業(yè)提供保底服務(wù)并按政府定價購電”“用戶選擇進(jìn)入市場后,在一定周期內(nèi)不可退出”??梢姡瑢τ脩舨⒎菑?qiáng)制要求進(jìn)入市場,用戶必然只會在降價時才有進(jìn)入市場的意愿;退出周期雖然有提及,但并未明確具體周期。有的地方細(xì)化文件作了規(guī)定,有的地方則未考慮此事,存在用戶隨時退出之虞。

  是否要建立真正的市場,由供需決定價格?這是在售電側(cè)改革試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研時,聽當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)人士發(fā)出的疑問。電價下行時,問題并未暴露,但燃料成本上升后使問題突顯了。實(shí)際上,這是當(dāng)?shù)貙⒄嬲氖袌鲞€心存疑慮,相信全國范圍內(nèi)并非只此一家。

  六、電力體制改革面臨“爭權(quán)奪利”挑戰(zhàn)

  改革必然涉及權(quán)利的調(diào)整?!盃帣?quán)奪利”似乎是難以避免且長盛不衰的大戲。在某電改試點(diǎn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)夭煌块T之間的齟齬可能對電改造成深刻影響。A部門牽頭售電側(cè)零售市場改革,B部門牽頭大用戶直購電改革,成相互競爭、矛盾之勢。或有行政干預(yù)市場之嫌,或有難以做大之虞,反正難以形成合力共同推進(jìn)改革。而在當(dāng)?shù)仉姼膭偲鸩綍r,矛盾則主要集中于當(dāng)?shù)卣块T與電網(wǎng)企業(yè)之間。

  近期,清華大學(xué)教授夏清關(guān)于“電改爭權(quán)”的觀點(diǎn)廣泛流傳,他認(rèn)為電力體制改革過程中存在不能回避的三大矛盾,即各級政府不同部門間不協(xié)同,中央政府和地方政府對改革目的、手段的理解存在差異,電力企業(yè)與政府之間的博弈。應(yīng)當(dāng)說,他較為全面、中肯地概括了當(dāng)前電力體制改革的“爭權(quán)奪利”情況。

  業(yè)內(nèi)對上一輪電力體制改革的博弈依然記憶清晰。最初擬由國家電力公司主導(dǎo)改革,后主導(dǎo)權(quán)易主,改為由當(dāng)時的國家計委牽頭。一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)的問題成為博弈焦點(diǎn),最后妥協(xié)為一個大網(wǎng)加一個小網(wǎng)。一舉實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開后,持續(xù)陷入長期博弈,改革難有更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。本輪改革雖較電改5號文有所調(diào)整,但逐步走向深水區(qū)的趨勢未變,且?guī)缀跞请y啃的硬骨頭,博弈決不會更輕松。比如,區(qū)域市場還是省級市場之爭從未停止過。

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