七、電力體制改革無(wú)法可依局面未改觀
在國(guó)務(wù)院2016年的立法計(jì)劃中，《電力法(修訂)》被列為全面深化改革急需的項(xiàng)目，排位在力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目之前。《電力法》1995年獲得通過(guò)、1996年開(kāi)始施行，到上一輪電力體制改革時(shí)就已嚴(yán)重不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。電改5號(hào)文提出，要“適時(shí)制定和修改有關(guān)電力和電價(jià)方面的法律、法規(guī)和其他相關(guān)的行政法規(guī)”。
當(dāng)時(shí)，修訂《電力法》的熱情曾一度高漲。但自2008年開(kāi)始，《電力法》修訂連續(xù)六年未曾列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。直到2014年，《電力法(修訂)》才重新列為研究項(xiàng)目。隨后，其重要性似乎陡漲，連續(xù)兩年列為急需項(xiàng)目。
作為能源基本法，《能源法》在2007年公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，似乎已到了呼之欲出的程度，但同樣經(jīng)歷過(guò)山車(chē)情境。2009年和2010年登頂入列力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目，此后四年持續(xù)為二類(lèi)立法計(jì)劃，2015年再次登頂為急需項(xiàng)目，2016年則再次跌落為預(yù)備項(xiàng)目。
發(fā)達(dá)國(guó)家的電力體制改革往往法律先行，讓法律成為引領(lǐng)、推動(dòng)電力體制改革的重要手段。反觀國(guó)內(nèi)，推進(jìn)電力體制改革，主要依據(jù)紅頭文件?！峨娏Ψ?修訂)》《能源法》立法工作的反復(fù)，實(shí)際上已陷電力體制改革無(wú)法可依的境地。大力推進(jìn)的售電側(cè)改革、配電業(yè)務(wù)放開(kāi)等，已然突破“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的法律規(guī)定。
八、電力體制改革“強(qiáng)化監(jiān)管”力度尚弱
電力體制改革過(guò)程中，加強(qiáng)監(jiān)管是通用的經(jīng)驗(yàn)和做法。美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、印度等主要國(guó)家都成立了專(zhuān)業(yè)化、獨(dú)立性的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)2015年出爐的電改9號(hào)文，也特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管。在高度濃縮的“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”總體思路中，“進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管”位居“三強(qiáng)化”之首。
然而，強(qiáng)化監(jiān)管更多還只停留在紙面上。其一，對(duì)強(qiáng)化監(jiān)管缺乏系統(tǒng)、深入、透徹的研究和準(zhǔn)確、清晰、完整界定。電改六大核心配套文件中，“三放開(kāi)、一獨(dú)立”均有專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立對(duì)應(yīng)文件，“三強(qiáng)化”卻僅有零星的散落內(nèi)容。其二，實(shí)踐中監(jiān)管力量的發(fā)揮并未得到應(yīng)有的重視。地方政府主導(dǎo)的電力體制改革試點(diǎn)方案中，電力監(jiān)管相關(guān)的規(guī)定并不充分甚至缺失。其三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。國(guó)家能源局監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)全部編制500人，平均每個(gè)省(區(qū)、市)僅十六七人，實(shí)際上有的電改試點(diǎn)地區(qū)僅寥寥數(shù)人，根本就力不從心、疲于應(yīng)付。
作為上一輪電力體制改革的產(chǎn)物和此前電力體制改革的主要推動(dòng)力量，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電力的熟悉和了解程度為其他機(jī)構(gòu)難以比肩。但在本輪電力體制改革中，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多被邊緣化了?！皬?qiáng)化監(jiān)管”的落地還需要另謀他途。
九、電力體制改革期待年內(nèi)能重點(diǎn)突破
往者已矣，來(lái)者可追。2016年已逐漸遠(yuǎn)去，電力體制進(jìn)一步改革更待今后。2016年12月14日至16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要按照統(tǒng)籌推進(jìn)、重點(diǎn)突破的要求加快改革步伐，更好發(fā)揮改革牽引作用。2016年12月27日，全國(guó)能源工作會(huì)議要求，以深化供給側(cè)改革為主線(xiàn)，堅(jiān)定不移地推動(dòng)能源革命向縱深發(fā)展，加快能源領(lǐng)域改革創(chuàng)新步伐，在電力、石油、天然氣行業(yè)改革實(shí)現(xiàn)新的突破。
電力體制改革具體如何突破，可能業(yè)界存在不同認(rèn)識(shí)。觀察認(rèn)為，以下兩點(diǎn)應(yīng)能達(dá)成共識(shí)。其一，完善規(guī)則。目前，電力交易規(guī)則還很不完善，有的試點(diǎn)地區(qū)還停留于初級(jí)的雙邊交易。在市場(chǎng)化交易電量中，大用戶(hù)直購(gòu)電占比最大，部分地方今年提出了更高的電量交易目標(biāo)，但多數(shù)地方的直購(gòu)電仍未擺脫“只降不升”“雙軌電價(jià)”的窠臼，并非完整意義的市場(chǎng)行為，再雜以或虛或?qū)崱⒂幸鉄o(wú)意的行政干預(yù)，市場(chǎng)意味就更淡了。這有待從規(guī)則上進(jìn)行改進(jìn)。
其二，評(píng)估總結(jié)。新一輪電力體制改革已進(jìn)行了兩年試點(diǎn)，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)應(yīng)該到了進(jìn)行階段性總結(jié)的時(shí)候。當(dāng)前，有兩種極端觀點(diǎn)，或認(rèn)為改革大有進(jìn)展，或認(rèn)為改革已經(jīng)失敗，且都不乏支持者。改革推動(dòng)者美化改革成效，批判改革者苛求改革力度，可謂人之常情在所難免，因而在評(píng)估總結(jié)時(shí)很有必要引入中立的第三方，進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。
總之，電力改革長(zhǎng)路漫漫，唯待上下戮力求索。
